央视网消息:8月29日，水利部国家发展改革委、财政部联合印发《关于推进水权改革的指导意见》，对当前和今后一个时期的水权改革作出总体部署和安排。对此，水利部水资源管理司负责人对意见进行了解读。
一个
《意见》出台的背景是什么？
推进水权改革是发挥市场机制作用促进水资源优化配置、集约节约和安全利用的重要手段，是强化水资源刚性约束的重要举措。党的十八大以来，党中央、国务院统筹推进自然资源资产产权制度改革，提出完善全民所有自然资源资产收益管理制度，明确要求建立健全水权初始分配制度，推进水权市场化交易。
近年来，水利部认真贯彻落实党中央要求和法律法规，积极探索水权改革，加快流域水量分配，确定地下水管控制指标，加强取水许可管理，开展水权试点，组建中国水权交易所，颁布水权交易管理办法，指导各地因地制宜开展水权交易实践，取得积极进展。但也要看到，水权改革仍存在水权归属不清、市场发育不充分、交易不活跃等问题。
为进一步推进水权改革，充分发挥市场机制在水资源配置中的作用，经过深入调研、充分征求意见、反复修改完善，水利部会同国家发展改革委、财政部制定了《关于推进水权改革的指导意见》，是当前和今后一个时期推进水权改革的指导性文件。
2
推进水权改革的总体考虑是什么？
推进水权改革的指导思想是，深入贯彻落实习近平总书记“节水优先、总量平衡、系统管理、两手抓”的思想和治水重要讲话的指示精神，强化水资源刚性约束，坚持定水量水原则，加快水权初始配置，推进水权市场化交易，完善水权交易平台，加强水权交易监管。加快建立归属清晰、权责明确、流转顺畅、监管有效的水权制度，加快建设全国统一的水权交易市场，提高水资源优化配置和集约节约安全利用水平，推动生态文明建设和高质量发展。
把握四个基本原则:一是依水而行，量水而行。把水资源承载能力作为水权初始分配的重要依据，统筹生活、生产和生态用水需求，强化水资源刚性约束，促进水资源集约节约利用。第二，政府调节和市场调节。充分发挥政府在水权初始分配和交易监管中的作用，保障基本用水需求；充分发挥市场机制优化水资源配置，激发节水内生动力。三是因地制宜，分类施策。根据水资源禀赋条件和经济社会发展现实，明晰区域水权、取水权、灌溉用水权等水权，推进各类水权交易。四是统一规则，规范交易。建立统一的水权交易制度，推进水权相对集中交易，统一交易规则，规范交易行为。
推进水权改革的目标是，到2025年，水权初始分配制度基本建立，区域水权和用水户水权基本明晰，水权交易机制进一步完善，水权市场化交易更加活跃，交易监管全面加强，全国统一的水权交易市场初步建立。到2035年，全面建立归属清晰、权责明确、流转顺畅、监管有效的水权制度，充分发挥水权改革在促进水资源优化配置和集约节约安全利用中的作用。
三
什么是水权，包括哪些类型的水权，在实践中是如何分配和明确的？
从广义上讲，水权是与水资源有关的各种权利的总称，既包括水资源的所有权，也包括水资源的使用权。我国的水资源属于国家所有，明晰水权主要是明晰水资源的使用权，即用水的权利。实践中，共有四类水权，《意见》对每类水权的分配和明晰作出了规范要求。
第一，区域水权。以流域水量分配方案核定的可利用水量作为流域内该区域的水权边界。以地下水控制指标确定的地下水可利用水量作为区域地下水水权的边界。对已建或在建的调水工程，调水工程相关批准文件中规定的受水区可用水量，取该区域内工程的水权边界。
二是用水者取水权。依法纳入取水许可管理的单位和个人，在严格核定许可取水量的前提下，通过发放取水许可证明确取水权。批准的地表水取水许可总量不得超过地表水可用量，批准的地下水取水许可总量不得超过地下水可用量。
三是灌溉用水户的水权。对灌区的灌溉用水户，当地人民政府或者其授权的水行政主管部门可以根据需要，通过发放水权属证书，或者由灌区管理单位发放用水指标等方式，明确其水权。取水权证书的可用水量和有效期不得超过灌区取水许可证规定的许可水量和期限。根据灌区实际情况和计量条件，可以将灌溉用水户的水权分配给灌溉斑块、农村集体经济组织、农民用水合作组织或村民小组、水管理小组和用水户。在充分尊重村民意愿的基础上，农村集体经济组织的水塘和农村集体经济组织建设管理的水库中的水权，可以通过发放水权属证书的方式予以明晰。
第四，公共供水管网用户的水权。地方可根据需要，对公共供水管网中的主要用水户进行摸底，通过发放权属证书和用水指标等方式明确其水权，使其陈述的可利用用水量不超过公共供水企业取水许可证规定的取水量；拥有明确水权的主要用水户可以依据法律法规进行交易。
四
水权在什么条件下可以交易，谁来交易，如何交易？
《意见》根据相关法律法规和政策，结合近年来地方实践，提出了推进三类水权交易的政策要求。
一是推进区域水权交易。在交易条件和主体方面，《意见》提出，对于位于同一流域或者不同流域但具备调水条件的行政区域，地方人民政府或者其授权的部门和单位可以在区域可利用水量范围内对平衡或者预留水量进行交易。原则上，在用水量达到或超过可用水量的地区，新增用水需求应通过水权交易来满足。交易用水不占受让区域用水总量控制指标和河流水量分配指标。在交易程序上，《意见》明确，区域水权交易可通过公开交易或协议转让方式进行。公开交易的，交易主体应当通过水权交易平台公告其转让或受让意向，明确交易量、交易期限和交易价格。协议转让的，交易双方以具有相应能力的机构的评估价格为基准价，协商确定交易量、交易期限和交易价格，并在水权交易平台上签订协议进行交易。交易期满后，交易的水权返还转让方，交易协议另有约定的，从其约定。
二是推进水权交易。在交易条件和主体方面，《意见》提出，在取水许可和用水定额有效期内，用水户可以有偿转让节约的水权。对于水资源超负荷的地区，除合理的新增生活用水需求外，其他新增用水需求原则上应通过水权交易解决。在交易程序方面,《意见》明确，交易转让方应当向其原取水许可机关提出取水权交易申请，原取水许可机关应当核实节水的真实性和合理性。水权交易应当通过水权交易平台进行，交易双方签订协议，明确交易量、交易期限、地点、用途、交易价格、违约责任、争议解决方式等。交易价格原则上通过谈判或竞价方式确定，综合考虑水资源稀缺性、成本和合理收益等因素。《意见》提出，交易完成后，交易双方应当依法申请或者变更取水许可。其中，交易期限不满一年的，无需办理取水许可手续。审批机关应当在取水权交易批准文件中载明交易后双方的许可水量、取水目的和年度取水计划。跨区域水权交易，交易量纳入出让方所在行政区域用水总量考核。水权交易期限在出让方取水许可有效期内的，交易期限届满后，交易水权返还出让方。
三是推进灌溉用水户水权交易。在交易条件和主体方面，《意见》提出，灌溉用水户的水权交易应当在灌区用水户或者用水组织之间进行。灌溉用水户愿意转让水权的，县级以上地方人民政府或者其授权的水行政主管部门和灌区管理单位可以回购，并在保证本地区合理农业用水需求的前提下进行重新分配或者交易。在交易程序上，《意见》提出，灌溉用水户可以通过信息技术进行网上交易，交易信息应当在水权交易平台上采集，也可以通过村、水管站、灌区管理单位公告栏发布供需信息，自主进行交易。交易期限超过一年的，应当报灌区管理单位和县级以上地方人民政府水行政主管部门备案。交易和回购价格由双方协商确定，交易收益原则上归转让方所有，地方有关部门另有规定的除外。
在推进上述三类水权交易的同时，鼓励地方政府将水权交易作为实现生态产品价值和补偿生态保护的重要手段，创新水权交易措施。《意见》提出，鼓励社会资本通过参与节水供水工程建设和运营、转让节约的水权等方式获取合理收益；鼓励通过合同节水管理获得的节水量纳入水权交易；促进雨水收集、再生水、苦咸水、矿井水、淡化海水等非常规水资源的贸易。因地制宜，通过水权交易替代非常规水源；加强与金融机构的沟通协调，协同研究探索通过水权质押、抵押、担保等方式，为水资源节约、保护、开发利用提供融资支持。
五
完善水权交易平台有哪些重点考虑？
主要有两个工作考虑。
首先，建立和完善水权交易制度。今年3月，中共中央、国务院印发《关于加快建设全国统一市场的意见》，明确要求建设全国统一的水权交易市场。落实这一要求，当前的关键是依托统一的水权交易制度和统一的交易规则，规范各级水权交易行为。为此，《意见》提出，建立健全全国统一的水权交易体系，统一交易规则、技术标准、数据规范，统一部署、分级应用，进一步规范水权交易行为。在此基础上，按照国务院建立统一公共资源交易平台的工作方案，将水权交易逐步纳入公共资源交易平台体系，加强信息资源互认，支持水权交易安全、高效、规范发展。
二是推进水权相对集中交易。2019年国务院办公厅转发的《关于深化公共资源交易平台整合共享的指导意见》提出，坚持推进和推动各类公共资源交易进入平台；实现“平台外无交易”。《意见》提出，水权交易应在国家和地方水权交易平台上进行；灌溉用水等小额交易可以通过水权交易APP方便地进行。在如何进行分级交易的问题上，考虑到水权交易事关水安全，原则上应根据管理权限确定水权交易平台的级别。《意见》明确，跨一级水资源、跨省区的区域水权交易，以及经流域管理机构批准的水权交易，原则上应在全国水权交易平台上进行。此外，水资源超负荷地区的水权交易应严格谨慎管理，也要求在国家平台上进行。
六
水权关系到地区的长远发展和用水者的切身利益。在发行和交易过程中应该如何加强监管？
有三个主要措施。
一是加强取水的监测和计量。计量是取水管理不可或缺的手段，是水权初始分配和交易的重要基础支撑。根据水利部《关于加强取水监测计量的意见》，意见进一步强调，加快取水监测计量体系建设，在重要断面和取水口配备相应的监测计量设施。地表水年取水量50万立方米以上、地下水年取水量5万立方米以上的，原则上应当安装在线监测计量设施。灌溉用水户的水权交易应当以相应的灌溉计量条件为基础，满足水权交易的监测计量要求。
二是加强用水控制。《意见》要求，县级以上人民政府或者其授权的水行政主管部门应当根据本地区可用水量，统筹考虑土地空格局、城市发展规模、产业结构布局等因素，合理配置本地区生活、生产和生态用水。，并严格水资源论证、取水许可审批、事中事后监管，防止水权交易挤占基本生态用水和农田灌溉合理用水。用水户应当严格按照取水许可证或者其他水权确认文件载明的用途取水，不得擅自改变用途。
三是加强水权交易监管。《意见》要求，流域管理机构和省级水行政主管部门要按照管理权限，切实加强对各类水权交易实施的动态监管，重点跟踪检查水权交易的真实性、交易程序的规范性、交易价格的合理性、交易资金的安全性等。，并适时组织交易水量的核定和水权交易的评估。对监管中发现的擅自转让水权、水权交易弄虚作假、水权交易程序不规范等问题，将依法依规进行处理。水权交易平台运营单位应当按照水利部制定的统一交易规则，规范交易行为，建立信息披露制度，主动接受社会监督，定期向有关水行政主管部门、金融监管等部门报告交易情况。
七
如何保证水权改革的顺利进行？
水权改革涉及面广、情况复杂、创新性强，重点从四个方面加强组织保障。
一是加强组织领导。《意见》要求，各地要把推进水权改革作为落实水资源刚性约束制度的重要任务，加强组织领导，落实工作责任，积极探索实践，加快水权初始配置，因地制宜推进水权交易，及时研究解决水权改革中的相关问题，推动完善水权改革法律法规体系。水利部将加强后续指导，将水权改革纳入水资源管理考核。
二是加强部门协作。意见要求，地方水利、发展改革、财政等部门。应加强合作，做好与财政、行政审批、公共资源交易等相关部门的沟通协调，多渠道筹集资金，支持水权改革。全国水权交易平台要做好水权交易系统开发、用水户水权交易app建设应用、水权交易标准规范制定、交易服务保障等工作。
三是加大宣传引导力度。《意见》要求，各流域管理机构和地方水行政主管部门要及时公开水权改革信息，加大对水权改革的宣传报道力度，及时总结推广地方在水权改革方面的经验和做法，充分调动用水户支持和参与水权改革的积极性，营造推进水权改革的良好氛围。
四是做好信息报送工作。《意见》要求，省级水行政主管部门要及时向水利部和相关流域管理机构报告本省份水权改革情况；流域管理机构应当及时向水利部报送本级水权初始分配和交易情况，并抄送相关省级水行政主管部门。
