县级平台公司国企改革之路
作者:侯涛，企业服务集团咨询总监
第一，平台公司的演变
地方融资平台的演变和发展历史与中国过去20年的经济发展密切相关。其生存环境和每个发展阶段的周期性变化，正是中国经济发展模式的真实写照。平台公司经历了五个发展阶段。出生阶段
1994年，国务院提出分税制等财政金融体制改革，实现了“财权上移，事权不变”的目标，导致地方政府的财政困境逐渐凸显。1994年预算法明确规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不出现赤字。这一规定使得地方政府在2009年之前无法通过发行债券获得资金支持。
1995年《担保法》规定“国家机关不得作为担保人，学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位和社会团体不得作为担保人”。1996年央行发布的《贷款通则》进一步明确，“借款人应当是具有中华人民共和国国籍、具有完全民事行为能力的企业法人、其他经济组织、个体工商户或者自然人”。
受1994年预算法、1995年担保法、1996年贷款通则的限制，地方政府既不能举债，也不能担保融资，融资平台公司就是基于这样的背景诞生的。
萌芽和普及阶段
上世纪末，在内忧外患的背景下，商业银行自身也面临着贷款投向的纠结问题。商业银行建议地方政府成立融资平台公司来承担商业银行的贷款投资，这样可以变相达到地方政府融资的目的，也可以规避预算法、担保法和贷款通则的约束。
受此影响，地方政府纷纷成立地方融资平台公司，通过土地资产配置注入资本，同时借房地产大潮增强地方融资平台公司的资本实力和融资能力。此时，资产质量问题已经解决的国家开发银行，因为可以从债券市场获得低成本的资金，成为拥有大量信贷资源的金主，成为拯救地方政府的救星。1998年8月，时任国家开发银行行长陈元与安徽省省长回良玉签署了《国家开发银行与安徽省投融资服务合作协议》。在随后国家开发银行与芜湖市政府的合作中，形成了所谓的地方政府融资平台模式、捆绑贷款模式、先贷后开发模式，成为融资平台后续各种商业模式的鼻祖。这种模式被称为“芜湖模式”，随后各地政府纷纷效仿，如重庆的渝富模式等等。
快速发展阶段
2008年金融危机后，地方政府的作用再次受到重视，需要承担大量的基础设施投融资任务。此时，地方融资平台的地位进一步凸显，政策层面也给予了相应的支持。2009年，央行和银监会联合发布的《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》明确鼓励地方政府通过增加地方财政贴息、完善信贷奖励补偿机制、设立合规政府融资平台等方式发行企业债券、中期票据等融资工具。同年，财政部也发布631号文，明确地方政府配套资金可通过政府融资平台，通过市场机制筹集。在此期间，地方融资平台公司如雨后春笋般出现。
政策调整阶段
基于2008-2010年地方政府融资平台的乱象和一系列潜在风险，监管层从2010年开始对地方政府融资平台进行管控。这些文件包括但不限于《关于加强地方政府融资平台公司管理的通知》、《2013年关于加强地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》、《关于贯彻落实国务院关于加强地方政府融资平台公司管理的通知的通知》。
这期间，地方政府发债机制不断调整，从代发到自发代还，再到自发自还。2013年8月1日，中央政府启动了建国以来规模最大、覆盖五级政府的政府性债务审计。审计结果显示，截至2013年6月底，省、市、县、乡四级地方政府债务总额为10.90万亿元，地方融资平台公司发展进入政策调整阶段。
转化阶段
2013年，新一届政府比以前更加重视风险，规划了战略布局。自2014年国务院发布43号文以来，平台公司进入转型发展阶段。这个阶段从债务分离、切割、置换开始，陆续出台了多项政策。通过审计，查出了违规借款、变相借款等各种行为。同时，明确地方政府通过省级政府发行地方债是唯一合法的政府融资渠道。2016年以来，各省陆续出台平台公司转型发展意见，将地方融资平台公司分为实体、公益和空壳，区别对待。
二、国有企业的改革与发展之路
改革开放40年以来，我国国有企业改革大致可以分为四个发展阶段:第一阶段是我国国有企业改革的初步探索期，主要体现在前期激进的承包制改革和对渐进式股份制改革的探索。改革的特点表现出摸着石头过河的特点。一般采用先试点后推广的模式。是自上而下的积极推动与自下而上的激情涌动相结合的破冰之旅。
第二阶段是国有企业脱困的改革时期。自上世纪90年代中期以来，中国国有企业普遍陷入经营困境。1997年，朱镕基提出了国有企业三年脱困的任务，掀起了一场声势浩大、影响深远的国有企业改革运动。这次国企改革集中在抓大放小、关闭破产、建立社会保障体系三大改革举措。
第三阶段是中国国有企业的监管和改革时期。2003年以后，随着国资改革和监管的成熟和深入，国资监管部门——中央和地方国资委相继成立，中国国企改革进入国资监管新时代。同时，伴随着国有中小企业改革和困难企业关闭破产，我国国有企业改革逐步进入以大型企业改革为主的阶段。
第四阶段是中国国有企业的深化改革时期。十八届三中全会再次启动国有企业全面深化改革，成为此轮经济改革的焦点之一。这一轮国企改革的顶层设计色彩最为明显和强烈，改革思路和配套政策也最为系统和严谨。目前正处于改革推进期，其效果和经验有待进一步总结和观察。
3.县级平台公司转型如何与国企改革发展相结合？
县级平台公司作为地方国企，如何抓住当前国企改革的良好机遇，实现自身的市场化转型，成为很多县级平台公司面临的首要问题。目前全国共有融资平台11477个，其中省级和省级2500个，地市级6000个，县级以下2700个。其中，县级平台公司约占全国融资平台公司的24%，而且这个数字还在与日俱增。
2015年《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》将国有企业分为三类:商业类、商业类、公益类。到2018年，国务院《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》将国有企业分为国有资本投资公司、国有资本运营公司和产业集团。这两项国企改革政策的发布，让县级平台公司真正找到了市场化转型的整体发展方向——地方国有资本投资公司，其业务发展方向主要是商业二类和公益类企业。
目前国企改革基本在市属国企进行，市级以上国资监管机构比较完善，国企改革政策也比较彻底。但是，大多数县级国资机构还很不完善。大部分县级国资监管机构都是县财政局的二级单位，有的以前是财政局下属的国资。他们的工作范围只限于政府单位的各类国有资产管理，对国企的监管基本处于一个空白条状态。县级国资监管机构职能不健全，内部人员少，国有企业监管政策缺失，上级国资监管机构文件基本转发，县级国有企业和资产监管处于真实空状态。一方面县级平台公司日益蓬勃发展，另一方面县级国资监管机构疏于监管，导致后期的县级平台公司发展处于缺乏引导和监管、无序发展的状态。因此，下一步国企改革将扩展到县级，县级国企改革将成为后期国企改革的重要方向。
县级国资监管机构刚刚成立，处于起步阶段。县级国企管理很不规范，很多县级国企分布在县级政府部门下面。由于各县级平台公司之前的业务主要来自行业主管部门，在很多县，县级主管部门成为县级平台公司的上级单位，导致县级国资监管机构无法从根本上监管县级平台公司。根据《企业国有资产监督管理暂行条例》第六条，“国有资产监督管理机构根据授权，履行出资人职责，依法对企业国有资产进行监督管理。”以及第七条:“国有资产监督管理机构不行使政府社会公共管理职能，其他政府机构和部门不履行企业国有资产出资人职责。”根据有关规定，国资监管机构要收回所有县级平台公司的股权，履行出资人职责，真正做到对县级国有企业的监管，建立“小金融、大平台”，对县级国有资源和资产进行全面的整理和清查，委托县级平台公司进行投资和运营管理，使国有资源转化为国有资产，盘活和利用国有资产，使国有资产转化为国有资本，实现国有回报最大化县级监管机构充分发挥国资监管职能，下放县级平台公司监管权，出台各类国企改革政策和规范性文件，指导县级平台公司监管和国企改革，让县级平台公司在市场化转型过程中充分享受到此轮国企改革成果，县级平台公司才能实现健康持续发展。
县级平台公司地处偏远，各类人才匮乏，尤其是懂金融、投融资、企业管理的人才。经过多年的粗放式经营管理，公司治理结构并不完善。要借助这一轮国企改革，健全和完善公司治理结构，建立党组织、董事会、监事会、经理层，形成完整的三会层，提高企业决策效率，加强科学决策。降低决策风险，为企业健康稳定发展打下良好基础。
经过多年的发展和探索，许多县级平台公司一直在向外界学习，其中一些公司在管理咨询公司的指导下，明确了自己企业的发展方向。但由于公司治理结构和组织架构不完善，他们的战略承诺不强，很多业务不是由部门或人员承担的。出现问题时，没有部门或人员承担责任，解决问题，导致经营无序，企业忙而不乱，经营效果不理想。平台公司开展的业务很多，有全资子公司、控股子公司、合作参股子公司。然而，这些公司缺乏适当的风险控制，内部资源无法有效整合，国有资产的整体保值增值率和国有资本的投资回报率较低。企业内部没有建立起现代管理制度，企业的管理得不到有效的规范和引导。薪酬绩效管理不系统，没有很好地吸引人才和有效激励现有人才。
四。摘要
综上所述，县级平台公司的业务转型只是转型发展的第一步。县级平台公司要想实现真正的转型发展，只有紧密结合国企改革，加强内部管理，在企业内部进行国企改革，建立健全法人治理结构，制定实施现代企业管理制度，完善薪酬绩效管理制度，才能巩固转型发展成果，推动转型发展更上一层楼。
