来源:中国房地产报
中国住房智库特约研究员
北师大房地产研究中心研究员冯玉晴
中国住房智库执行院长
柴多，中央财经大学副教授
商品房预售制度自20世纪90年代引入内地以来，得到了房地产开发企业的广泛接受和尊重。预售逐渐成为最主要的商品房交易方式。据统计，全国各大城市商品房预售约占80%-90%。预售制度以其独特的融资优势，在一定时期内促进了商品房市场的蓬勃发展，但也催生了一系列棘手的问题。随着我国房地产市场逐步进入存量房时代，商品房现房销售试点逐一启动，我国是否会取消预售制度成为社会关注的焦点。本文将对预售制度的前世进行梳理，总结其优缺点，进一步探讨其走向和未来发展趋势，并提出制度优化的建议。
一、商品房预售制度的前世今生
内地商品房预售制度起源于香港的“卖楼花”。“卖楼花”是霍英东先生在20世纪50年代提出的。这种行为起源于市场。虽然可以促进商品房销售，但由于缺乏规范管理，也造成了前期一系列过度投机问题。20世纪60年代金融危机后，中国香港政府为保护购房者权益，规范相关管理，建立了较为完善的楼花预售制度。香港的探索为内地构建商品房预售制度提供了宝贵经验。
随着房地产市场化的推进，mainland China商品房预售制度的发展主要包括三个阶段:
1.萌芽阶段:改革开放之初，住房市场严重供不应求，城镇人均住房建筑面积不足7平方米，建设城镇住房的需求十分旺盛。当时采用的是房屋预购制，由当地政府建委组织房屋的建设。各购房单位根据批准的建设方案到市统建办预购房源，统建办利用预购资金和银行贷款实施开发建设。这一制度是商品房预售制度的雏形。
2.建设阶段:随着市场经济的推进，我国城市化进程加快，住房市场供需矛盾进一步升级，成为社会主要矛盾。为了满足大量的住房需求，中国于1994年7月颁布了《城市房地产管理法》。在总结我国香港地区经验、借鉴部分国家和地区做法的基础上，确立了商品房预售制度，并对预售条件和监管进行了原则规定，为商品房市场的健康发展提供了法律依据。同年11月，原建设部发布《城市商品房预售管理办法》，明确了商品房预售行为的界定、预售所需材料、房地产开发企业办理预售登记和取得预售许可证的要求。
3.完善阶段:2001年8月、2004年7月，原建设部先后修订了《城市商品房预售管理办法》，规定商品房预售是指房地产开发企业将在建房屋预先出售给购房人，购房人预先支付定金或房价款的行为；同时明确指出商品房预售必须取得《预售许可证》，并严格规定了办理《预售许可证》所需的程序和材料。随着预售制度的规范和完善，这一制度逐渐成为我国商品房市场的核心管理制度之一。
其实，香港的“卖烂尾楼”和内地的商品房预售是有本质区别的。从目的来看，“卖烂尾楼”侧重于通过信用预约或分期付款的方式促进销售；商品房预售的核心目的是集资建房。从销售流程来看，“卖烂尾楼”先签临时合同，交定金，一周内签正式合同，90天内额外交5%-10%的定金；商品房预售需要在签约后一周内支付全款首付并申请贷款支付余款，即短时间内要求全款。从资金监管的角度看，“卖烂尾楼”会将购房款支付到第三方监管账户，第三方监管方根据工程进度将购房款支付给开发商，并在竣工验收确认无质量问题后支付尾款；商品房预售之初，没有第三方监管，购房款直接交给房地产开发企业。后来虽然设立了第三方监管账户，但只是限制了购房款的使用，并没有把房屋质量作为购房款使用的标准。从默认退房制度来说，在“卖烂尾楼”的过程中，买方可以默认退房，只损失定金；但是，在商品房预售过程中，买受人不能违约。整体来看，香港的“卖楼花”更接近于其他国家和地区成熟的商品房预售市场，而内地的商品房预售与此不同，有其独特性。
二、商品房预售制度的利弊
我国商品房预售制度的建设有力地促进了房地产市场的健康稳定发展，其积极作用是不可否认的。同时，由于缺乏足够的经验，系统还存在一些不足，需要进一步优化。商品房预售制度的利弊如下:
优势
1.拓宽房地产开发企业融资渠道。商品房预售制度允许房地产开发企业在商品房尚未建成的情况下，与买受人签订交易合同，提前收取销售款。与现售相比，预售项目的开发动态回收周期可缩短10个月左右。预售制度有利于拓宽房地产开发企业的融资渠道，不仅加快了资金周转，提高了资金使用效率，而且降低了资金使用成本，有效减轻了房地产开发企业的资金压力。
2.缓解商品房市场需求。商品房预售价格比现售价格低10%-20%左右，交付期1-2年。与现售相比，商品房预售的价格优势更强，有效刺激了商品房的购买，将潜在需求转化为有效需求，完成了对商品房需求的合理引导。
3.为银行提供稳定的收入。银行通过向购房者发放按揭贷款，为房地产开发企业提供间接融资，从而获得长期稳定的收益。商业贷款成为银行机构首选的优质标的。
缺点
1.容易纵容非法集资和风险转移。商品房预售使房地产开发企业只能将有限的资金投入开发建设，为非法集资和风险转移提供了温床。房地产开发企业在缴纳土地出让金、取得土地后，可以用银行抵押贷款为土地使用权融资，然后通过让中标人垫付、预售等方式获得大量建设资金，其中预售是最重要的融资渠道之一。一旦资金链断裂，房地产开发建设项目将面临烂尾风险。预售制度将这种风险转移给购房者和银行，可能会严重损害购房者的合法权益，引发金融风险。
图1房地产开发企业资金来源构成
注:数据来自国家统计局网站《中国统计年鉴》。
2.缺乏严格的监督制度。国外和我国香港地区的商品房预售属于销售方式而非融资手段。但mainland China商品房预售的本质是集资建房，大量预售资金的使用应得到合理规范。事实上，购房者的银行按揭贷款可以无条件一次性划拨给房地产开发企业，无需监管流程。虽然规定必须用于住房建设，但在资金使用上缺乏严格的监督。因此，房地产开发企业实际上可能存在非法挪用资金的行为。同时，由于监管缺位，房地产开发企业往往利用自身信息的隐性优势，侵害购房者的合法权益，如预售营销宣传与实际交房不符等。
3.很容易产生房地产价格泡沫。商品房预售会刺激购房需求，其中不乏基于保值、投机等目的的需求。需求的增加可能会推动价格上涨。同时，房地产开发企业往往通过虚假短缺、夸大囤积等手段哄抬房价，导致房价过度偏离实际市场均衡价格，可能导致房价崩盘风险，容易引发房地产价格泡沫。
4.催生房地产过度投资开发。商品房预售制度降低了房地产开发企业投资建设的经济门槛，导致大量投资资金涌入房地产开发行业，容易导致房地产过度投资开发，导致行业发展不平衡、竞争低效。
5.房屋面积管理的职能难以明确，容易产生行政风险。房屋建设项目从规划到预售、发证各个环节存在不同部门、不同测绘机构、不同标准，存在测绘次数多、预售测绘结果与确权测绘结果不一致的尴尬局面，容易引发纠纷和诉讼。
三。商品房预售制度改革的趋势、未来趋势及建议
针对商品房预售制度引发的一系列问题，我国进行了反思和改革。2005年8月发布的《2004年中国房地产金融报告》指出，可以考虑修改房地产行业的销售制度，取消一些现有的预售制度，而现行的销售制度更加合理。这一提议引发了社会上关于存还是废预售制度的争论，但原建设部表示不会取消预售制度。2010年4月，住建部发布《关于进一步加强房地产市场监管完善商品房预售制度的通知》，首次明确提出实施商品房预售试点，鼓励各地结合本地实际制定商品房预售管理办法，引导房地产开发企业现售商品房。
总体来看，商品房销售从预售到现售，利弊共存。优势主要包括四个方面:一是现售可以有效规避预售的不确定性，有利于保障购房者的资金安全，维护其合法权益，从而减少矛盾纠纷，维护社会稳定；二是可以减缓房地产开发企业的资金周转速度，增加其项目的运营资金成本，迫使其理性投资，遏制其非法集资和风险转移，从而促进市场的稳定；第三，有助于抑制投机需求，打击恶意抬高房价的行为，避免房地产价格泡沫；第四，有利于将土地、资金等稀缺资源配置给优质房地产开发企业，从而优化行业竞争格局，促进楼市优质健康发展。弊端表现在四个方面:一是将预售改为现售，会造成房地产开发企业资金链紧张，开发周期延长，从而减少商品房供应，可能导致房价过快上涨；二是由于房地产行业有息负债长期占40%以上，且负债主要来自银行等金融机构，企业资金链紧张容易引发偿债危机，并可能传导至金融体系其他利益相关者，产生金融风险；第三，资金实力较弱的中小企业将被淘汰或兼并，这可能会降低市场竞争，加剧行业垄断，从而挤压消费者剩余，损害消费者福利；第四，房地产投资将减少，房地产业的发展将受到抑制。由于房地产业是国民经济的重要行业，国民经济的发展也将受到严重影响。
考虑到以上利弊，目前，部分省份已经开始探索商品房市场的转型，由预售转为现售。主要目的是通过宏观调控解决商品房市场过热和价格过高的问题。江苏南京2016年出台现行出让政策，规定土地拍卖价格与预售条件挂钩。当网上拍卖价格达到最高限价的80%时，低层建筑预售许可证必须满足主体建筑封顶条件；当网上竞价达到最高限价的90%时，该地块上建设的商品房必须现售。随后，南京成功成交67宗待售地块，但随着房地产市场的降温，2018年7月全面取消限售。2017年5月，广东省人民政府印发《落实〈珠三角规划纲要〉2017年重点任务》的通知，对防范金融和房地产风险作出明确指示，强调因城施策，密切监测房地产市场动态，严禁各类杠杆金融产品用于购房首付。同时提出鼓励实行现房销售制度；随后，2018年10月，广东省首个商品房试点项目龙华金茂府在深圳正式亮相，并于2019年11月取得销售许可证。此外，2018年4月，福建省住建厅规定，福州、厦门在土地出让中逐步完善商品房预售条件，直至实现现售。同样，2018年10月，安徽省合肥市房地产管理局发布《关于加强新建商品房销售管理的通知》，鼓励和支持房地产开发企业实施新建商品房销售。2020年3月，海南省出台新政策，规定土地上新建商品住房实行现行出售制度；现房出售的房屋应当通过竣工验收，配套的供水、供电、燃气、通讯等基础设施达到交付使用条件。由于海南省土地存量规模较大，在新出让土地上建设的商品住房出售后，短期内不会明显减少市场实际供应量，因此不会过度扰乱市场供求稳定，造成房价上涨。同时，海南省旅游资源丰富，入选自由贸易港实验区，经济长期趋势明显，可以在一定范围内承受房地产调控的经济影响。因此，海南省以其独特而优越的改革条件成为中国第一个全面推行现售制的省份，其积累的经验将成为其他省份改革的重要借鉴。如果海南省的改革成功，现货销售制度可能会进一步推广到其他省份。
短期内，除海南省等经济环境较好、房地产市场调控有成功经验的地区外，目前不具备完全取消预售制度的基本条件。从金融风险来看，取消预售制度会使房地产开发企业失去20%-30%的资金来源，可能导致资金链断裂，产生严重的系统性金融风险。从市场供应来看，城市去库存效果显著。截至2019年10月，全国商品房待售面积49323万平方米，同比下降6.6%，比9月末减少23万平方米；在此背景下，如果取消预售制度，商品房供应时间至少会延迟1-2年，导致供需结构恶化，市场平衡被破坏，也不利于抑制房价上涨的政策思路的落实。因此，短期内预售制度不会完全取消，各地会根据自身的政策环境、市场情况等试点经验进行灵活选择。
长期来看，在国家鼓励改革的大背景下，随着试点经验的积累，各地会逐步尝试增加现售，减少预售。但预售制度是否会被彻底废除，现在还很难下定论。未来如果从长远发展来看决定完全取消预售制度，为了维护社会稳定，保证市场健康发展，制度改革也将是一个渐进的过程:首先保留部分预售项目一段时间，逐步改善预售条件，适当增加现售项目；然后逐步完成从预售到现售的过渡。在这个过程中，转型的时间表会提前公开，让企业和公众有明确的预期，提前做好准备。
根据以上分析，商品房预售制度将在一定时期内保持和发展。针对存在的问题，可以从以下五个方面进行优化:
1.提高房地产开发企业的市场准入门槛，降低资金杠杆，充实开发经营资本，防范行业和金融风险。
2.落实市场预警和信用管理机制，将不守信用、侵害购房人和施工承包人利益的房地产开发企业限定在当期销售范围内，使其恪守商业信用，承担商业责任。
3.加强商品房预售监管，施工前严格审查房地产开发企业的资金状况和信用等级，施工过程是否符合合同规定，施工后房地产开发企业是否篡改合同，保护购房人合法权益。
4.加大对房地产开发企业违法行为的处罚力度，明确其行政和民事责任，并强制其对受伤者给予合理赔偿。
5.完善预售资金管理，可以通过专项管理、专项信托、专项账户进行集中管理，实现专款专用，遏制非法挪用预售资金。
责任编辑:曹
