让国企成为真正的市场主体——国有企业去行政化专题研究
作者：好家风
党的十四大就将去行政化作为建立现代企业制度的一项重要内容，那时候的提法是政企分开。然而20多年过去了，国企去行政化成效并不明显。特别是近10年来，尽管从中央到地方已出台的一系列国企改革文件都蕴含着“去行政化”的内容，体现了各级政府深化国企改革的决心和信心，但国企行政化问题反而有加重的态势，已成为新一轮国企改革广受关注的焦点、难点问题。
一、国企行政化的主要表现
所谓国企行政化，是指对国企的管控、约束、利益安排，以及国企公司治理、经营机制、企业文化等方面，带有明显的行政权力因素和行政化色彩。
股权结构行政化
由行政机构行使国企的所有权。这种行政化的机构可能是国资部门，也可能是财政部门，还可能是文化部门，都带有浓厚的行政化因素。
企业和企业家行政级别化
中国国有企业具有政府序列的行政级别，既有中央企业、省属企业、市属企业、县属企业之分，又有部、厅、处、科级之别，企业和企业高管依据层级地位套用相应的行政级别。一些国企内部仍然保留着行政机关的建制，在很多情况下，国有企业成为政府官员晋升机制中的“中转站”，或对即将退休的政府官员理想安排的“归宿点”。“仕而优则商”和“仕无途回企”现象也渐渐成为一种现象，国外称之为“旋转门”现象。
资源配置行政化
在中国经济体中，企业被人为划分为体制内与体制外两大板块，形成了无所不在的“双轨制”。在资源配置上，国有企业属体制内，在土地占有、财政投资与补贴、贷款、资源占有、公司上市、利润分配等方面都享有无可比拟的“政策优待”。
行政性垄断严重
行政性垄断主要有两种表现形式，一是行业保护主义，二是地方保护主义。政府对国有企业，特别是央企，过于“网开一面”，使得无论是垄断行业还是竞争性行业的重要骨干企业都成为《反垄断法》的“法外之地”。不管是地方保护主义性质的“块块垄断”，还是行业主管部门壁垒森严的“条条垄断”，本质上都是一种滥用行政权力限制竞争的垄断行为。
政府干预企业经营
政府主导经济已成普遍现象，干预企业经营已司空见惯。
——政府干预企业投资。政府指定投资项目，不管有无投资收益，也不管有没有能力承担，国企必须无条件接受，而且动辄上升到“政治任务”的高度；而国企自主投资项目又往往因过多的审批环节“流产”，错失良好商机。
——随意划拨企业国有资产。政府随意划入划出国企的资产，致使国企的经营格局经常发生重大的变化。“伤筋动骨”的资产划拨，使很多国企疲于应付、防不胜防，不得不经常进行重大的经营调整，耗费了国企大量的时间、精力和物力，无法做到“一心一意谋发展，聚精会神抓建设”。
——政出多门、越位管理。国企都有一个对应的行业主管部门，加上国资委、其它的政府职能部门，“婆婆”着实不少。这些部门对国企都有这样那样实实在在的制约权，国企一个都“得罪不起”，名目繁多的检查、评比、验收令国企难堪重负。而且这些部门普遍存在不规范行使权力问题，对国企的“越位”管理问题十分突出。
——政府定价。不仅在承担政策性项目时，国企在投资额度、投资回报率等方面没有话语权，而且在很多市场项目方面，国企也往往被剥夺自主定价权，不得不违背市场规则定价。
国企内部管理行政化
国企内部或多或少存在“干多干少一个样”、“干好干坏一个样”的“大锅饭”现象，不少企业铁交椅、铁饭碗、铁工资没有真正打破，“三制改革”任务仍然艰巨。
二、国企行政化的危害
国企行政化，可以“集中力量干大事”，短期效益是明显的。但其背后是强政府、强国有、强垄断的发展模式，造成中国经济发展的挤出效应越来越明显，包括政府对市场的挤出，国有对民营的挤出，中央对地方的挤出以及垄断对竞争的挤出。在政府规模和职能不断扩张、市场半径趋于缩小的情况下，非公经济举步维艰，国企自身发展后劲不足、改革难度加大，已成为我国经济发展的一个巨大隐患。
破坏了市场规则，背离了建立社会主义市场经济体制的改革发展方向
一是国企与政府形成利益共同体，必然会“另眼相待”非国有企业，导致非国有企业发育“不良”；二是政府参与投资经营，既当“裁判员”，又当“运动员”，无法建立公平竞争的市场规则；三是政府无法集中精力搞好自己应该做好的事情，如政策引导、维护市场秩序等；四是政企不分实质上仍然是计划配置资源，而不是市场配置资源，造成有限的资源低效配置使用，浪费严重，经济发展活力不足；五是政出多门必然产生无人负责的局面，无论是政府领导、政府部门还是国有企业都可以很容易找到推卸投资损失、经营亏损责任的借口，责任的缺失是国有资产流失或“缩水”的根源，腐败问题也因此防不胜防。
违背了“量入为出”原则，损害了国企的可持续发展能力
政府过度干预投资，经常迫使国企从事亏本甚至超越自身承受能力的投资，致使国企在资产规模急剧膨胀的同时，资产负债率、可用资金等可持续发展能力指标越来越差，削弱了国企拓展市场的物质力量。与此同时，行政化也削弱了国企员工队伍面向市场求生存的自觉性和主动性。
国企面临着巨大的政策风险，可能导致改革失败
自身经营格局无法稳定，自主投资经营权又得不到保障，这本身意味着国企始终面临着巨大的政策风险。政府一个错误的决策可能导致国企走上“不归路”，这样的企业是无法吸引战略投资者的。即使股权多元化实施了，如果这种现状不改变，“新生”的国企能否“再生”让人怀疑。
三、国企去行政化的难点
利益格局难以打破
国企去行政化必然带来重大的利益调整，触及方方面面的既得利益。从利益格局看，国企改革的重要参与方均缺乏去行政化的动力。
——国企自身缺乏去行政化的动力。由于国企的行政级别在市场竞争中意味着具有行政资源，对民企和外资具有比较优势，而去行政化可能意味着行政资源的丧失。丢掉政策优势而靠自身努力取得竞争优势，对于绝大多数国企而言，可能是得不偿失之举。因此，习惯了享受政府特殊庇护的国有企业对去行政化态度不积极。
——政府缺乏去行政化的动力。政府拥有任命企业经营管理者的权力，也就具有干预企业的权力。去行政化意味着相关政府管理部门权力的缩小或丧失，在目前国企依靠垄断、占有优势资源、行政支持等方式而经营管理的亏损不大，甚至能获得暴利的情况下，对于相关政府管理部门来说，国企没有成为包袱或累赘，因此，相关政府管理部门对国企去行政化的动力很小。
——国企高管缺乏去行政化的动力。许多国企高管采用行政与经营效益双跨的薪资待遇模式。国企高管的行政级别意味着他们在养老、住房、医疗、用车、通讯等方面可享受国家相应级别干部的待遇。去行政化之后，相应的养老等干部待遇都将失去，这对于高管们的个人利益来说是很大的损失。另外由于是国家干部，国企高管本人的升迁、薪酬与国企的盈亏关系不大，即使企业亏损，也可调到政府部门或其他国企任职，在经营方面不用非常努力。对于高管本人来说，经营国企无疑是一份好差事，如果去行政化，好差事可能就变成了苦差事。
政府职能转换难以真正到位
——认识误区。政府不少工作人员认为国企的资本是政府财力的一部分，国企也因为有政府信誉作保障才建立起来，政府根据自身需要干预国企是天经地义的，就是忘了一个根本的问题：国企也是一个企业。政府承担的责任是有限的，管理也应该是有限的，而不是无限的。
——权力情结。政府职能部门出于自身利益的考虑，不愿放权，总想揽权；或“自我感觉”良好，想干一番事业，总想有所作为，行使权力的欲望强烈。
——体制不顺。三层次的国有资产管理体制才刚刚建立起来，仍处在摸索完善的阶段，政府、国资委及各职能部门的定位还没有完全确定下来，职能重叠交叉问题十分突出。“阎王打架，小鬼造殃”，体制不顺是政企不分、国企的自主经营权无法得到保障的一个重要原因。
理论逻辑难以很好把握
关于国企，有两种针锋相对的意见。一种意见认为“国企的存在就是问题”，国企使得政府不能公正地对待国企和非国企，破坏了政府的公正性，他们在市场中不是公平竞争者，会破坏市场经济基本制度；另一种意见是“命脉”说，政府不仅应理直气壮做强大国有企业，还要干预国企经营。前者是西方经济学逻辑，后者是政治经济学逻辑。
如果坚持西方经济学逻辑，就一定要搞自由化，去行政化是必然的；如果坚持政治经济学逻辑，政府必然要干预国有企业，国企要被赋予了过多的职能，既要以股东利益最大化为目标，又要保障国家经济社会安全，此外往往还要积极配合国家的宏观调控政策，而其真正的原有职能，即企业的职能却被淡化与边缘化了，国有企业的整体竞争力肯定不高。
中国的社会结构，中国选择的体制模式，中国的改革道路，决定了中国在选择国企改革具体路径的时候，根本没办法简单地按照西方逻辑进行，也没办法简单地按照政治经济学的逻辑进行，而必须按照现有国情来进行。但这说起来容易，做起来是极其艰难，如果成功了也可算得上一个重大的理论创新。
法律法规在短时间内难以满足去行政化改革的需要
一方面，国企改革立法存在改革对象起草法律的体制问题，很难出台真正去行政化的法律法规；另一方面，立法有个程序和时间问题。二者交织影响，去行政化改革的相关立法肯定存在滞后、反复的问题。
思想与工作惯性难以根本性改变
在漫长的几十年时间里，政府、企业、员工都已习惯了行政化的管理与经营方式，要想改变习惯是很难的事情，特别是在国企目前整体经营形势并不差的阶段，改变积习更难。
四、美国、新加坡国企管理体制的启示
由基本制度不同，我国虽不能完全照搬美国、新加坡的国企管理体制，但两国对国企的管理精髓具有一定的借鉴意义。
美国国企管理体制
据不完全统计，在1999年，联邦与各州存在的政府公司大约有6397 家，其中，分布在各州的政府公司有6352家。这些联邦和地方的政府公司基本类似于我们所谓的中央国企和地方国企。在美国，政府公司一般限于从事公共领域的经营，主要包括经济发展、教育、能源和自然资源、环境保护、保健、住房 、港口、公用设施、交通等领域。美国对政府公司的管理主要有以下特点：
——政府公司不以营利为主要目的。以美国田纳西流域管理局 为例，从公司营利性方面看，有关法案对TVA无盈利要求，公司既不使用纳税人的钱，也不以盈利为目的。TVA 应“将电力优先销售给州、县、市和非营利、非商业性市民 合作组织，主要目的在于为其自己的市民成员提供电力”。
——政府公司的设立往往需要颁布特别法案。不是简单地适用普通公司法，国企适用特别公司法而非普通公司法。
——国企的董事中包含大量的“公共董事”。这些公共董事多来自政府部门，旨在确保国企实现公共职能。兼职的公共董事一般不在公司领取报酬。
——国企的财务受到公共权力的严密控制。国企要向议会报告其财务状况，其财务支出受公共预算控制，显然，与一般商业公司比较，国企欠缺财务自由权。
——国企信息披露方面受到很严格的公法管制。
新加坡淡马锡模式
淡马锡总裁何晶在公司成立30周年的演讲中指出，政府一开始就让国有企业独立运作，政府不干预企业的专业化经营和经营策略的制定，这是淡马锡事业成功的最主要原因。淡马锡的灵魂是董事会建设。
——淡马锡董事会构成。淡马锡实行董事会决策、总裁执行的体制。董事会由13名董事组成，仅有一名执行董事。“大部分董事会成员是非执行独立董事，均为来自私营企业的商界领袖”。董事会下设执行委员会、审计委员会、领袖培育与薪酬委员会。“每个委员会的主席均由一名独立于管理层的非执行董事担任”。
——董事的任职资格与薪酬。任职资格方面，淡马锡明确提出了建立优良的董事会及选拔适合人选出任董事所必须遵循的基本原则。如强调要有丰富的商业经验、会计知识，有策略思维和独立精神，敢于质疑、勇于发问，善于沟通，具有诚信可靠的道德品质等。
董事薪酬方面，新加坡确定独立董事薪酬的基本原则是既不能太高也不能太低，既不能因为薪酬太高而使董事对薪酬产生过分依赖，从而失去独立性，也不能因为薪酬太低而使其失去激励的基本作用。在新加坡企业中，执行董事不从公司领取董事报酬，股东董事兼职不兼薪，不与企业产生经济关联。独立董事的薪酬则是遵照市场水平和行业的惯例，并在一定程度上体现董事的付出与贡献水平，平均年度薪酬约为20万元新币。
——董事会与董事长及经理层的关系。在淡联企业中，董事会与经理层的职责有明确的划分。企业没有法定代表人，由全体董事对公司承担集体责任。董事会负责公司的长期发展策略与规划，是公司的最高决策机构。董事长角色定位方面，淡马锡及多数淡联企业的董事会主席均由独立董事担任。董事长的主要职责是负责董事会会议的召集与主持，通常没有实体性的审批或决策权力。
董事会与经理层的关系方面，董事会代表全体股东监督公司经理层，但不参与和干预公司的具体业务，具体的业务经营由经理层负责。董事会与经理层之间建立良好的互动关系。一方面，董事会成员要主动了解公司经营的动态情况，在董事会会议，鼓励经理层发表意见，参与讨论；另一方面，经理层有义务给董事提供准确、完整、充分与及时的信息，接受董事会工作监督。
——对董事会和董事的评价。新加坡《公司治理守则》对董事会的评价作出了原则性规定，要求公司对整个董事会集体及每位董事的贡献进行评价，上市公司还必须向公众披露评价方式和评价结果。评价工作由提名委员会负责，可以委托专业的中介机构进行评价资料的收集和整理。评价工作最大的特点是没有股东参与。在评价过程中，对不同的评价对象采用不同的评价标准。评价结果由提名委员会向各位董事反馈，董事长负责沟通。通常而言，董事会成员都会认真对待评价结果，该评价结果也往往成为董事会改选董事时重要的参考因素。
启示
——完备的法律是国企健康成长、有效发挥经济功能的根本保障。
——加强以董事会建设，是完善公司治理、建立现代企业制度的核心。
五、主要建议
国企去行政化，目的就是要建立现代企业制度，让国企回归企业本色，让国企领导人回归商业领袖本色。
加快政府职能转变
政府要改变既是裁判员又是运动员的角色，就要加快政府职能转变，按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业管理制度来管理国有企业，切实做到市场管的归市场，政府管的归政府，真正构建一个“小政府大社会”的服务型政府。
明确国资委出资人的功能定位。从全国范围来看，不少地方将国资委定位在行政机关的角色上，以政府机关身份和行政方式来监管国有企业。这种定位既不利于国资委专注于其股东身份职能的履行，也不利于国资委在市场竞争中按商业化的原则监管和经营国有资本。为了将出资人职能真正落到实处，进一步明确对国资委的功能定位，按照政企分开、所有权与经营权相分离的原则，逐步尝试将非出资人职能从国资委剥离，在此基础上，经过一段时间的努力，最终将国资委定位于权责法定、与市场接轨的能够真正面对市场、适应市场环境变化，按照市场规律、企业规律以及商业化原则运营国有资本为基本目标的法定机构。可以考虑，公益类企业股权由财政部门持有，向人大报告工作，定期向公众披露信息。国资委只负责持有商业类企业股权。
国资委应当做有限、有效、有为的股东，使国企董事会真正成为企业的决策核心
借鉴新加坡的经验，国资委对出资企业要做到：一是在管理范围上“有限”；二是管理方式上“有效”；三是管理成效上“有为”。要按照“以管资本为主加强国资监管”的总要求，通过加强董事会建设，选好董事，大胆放权于企业董事会，使董事会真正成为企业的最高决策机构，使企业真正成为遵从市场规律的市场主体。
取消国企及其高管的行政级别，强化国企高管的市场化、专业化导向
国企去行政化的直接手段是取消国企及其高管的行政级别。考虑到去行政化遇到来自于高管的阻力，需要加强高管的世界观、人生观、大局观和权力观的教育；探索一条不因取消行政级别而降低高管合理薪酬待遇的途径；而且可尝试设立较短的过渡期来逐步推进去行政化。
国企高管由政府直接任命，难免出现高管管理不专业、不科学、短期行为、腐败现象，这对于国企的长远发展是不利的。要积极尝试通过市场竞争的方式公开、公平选聘高管人员、引进职业经理人。政府应加紧完善国企职业经理人制度，建立科学的国有企业职业经理人市场选拔机制、评价机制和市场监督机制。这样才能形成政府宏观调控、市场主体自主竞争的一个成熟、高效的职业经理人市场。
推进国有企业产权改革
推进国有企业产权改革，实现国有企业股份多元化，允许社会资本更大比例持有国有企业包括垄断国企的股份。如果没有产权改革作保障，去行政化只会成为一句空话。鉴于改革难度大，政府可考虑出台相关激励政策，在保证国有资产不流失的情况下，要对完成改革任务的国企高管给予股权或期权奖励。
积极构建有效制衡、科学决策的董事会
完善董事会的组织结构和运作机制。一是进一步重视董事会的结构，充分考虑到专业知识、从业背景、经验等方面的因素，使董事会成员之间实现能力与专长的互补，并根据公司的实际需要设置专业委员会；二是逐步加大由外部董事担任董事长的推进力度；三是外部董事人选可以进一步放宽眼界；四是对不能胜任的董事及时更换，保证董事会的高质量运作。
准确定位董事长的地位作用。董事长的作用要充分体现在组织开好董事会会议，善于调动每位董事发挥自己的专长，充分表达自己的意见，使董事会成为真正意义上的企业决策中心上来。
加强对董事会成员的评价。国资委要制定完善、合理的董事会与董事的评价办法，也可引入专业中介机构参与评价调查，引导董事会和董事认真履行职责，积极发挥作用。并通过评价来有效地促进董事会成员的更新，不断提高董事会整体素质。
完善董事津贴制度。打破目前董事津贴平均化的模式，将董事的津贴与董事的付出与贡献相联系，多劳多得，逐步试行因岗因职设定薪酬，使津贴在一定程度上体现董事的价值，对董事的工作起到积极的激励作用。
