中国科学院科技战略咨询研究所研究员范春亮在《国家治理》周刊上撰文，深入分析了国家科技发展模式的历史演变、中国国家科技体制的建立和发展，以及新形势下国家科技体制的未来发展趋势。
纵观世界，许多国家都把加强科技创新作为国家战略，在关键科技领域动员和组织国家优势力量，形成了不同的国家科技发展模式。中国特色的国家科技体制是历史形成的，可以充分发挥我国“集中力量办大事”的体制优势，以较快的速度实现科学研究的重大突破。
国家科技发展模式的历史演变
从世界范围来看，在重要战略领域，由于技术目标和领域的不同，国家科技发展模式在资源配置、组织模式和运行机制等方面具有不同的特点。如果把举国体制广义理解为实现国家目标，动员和组织国家在关键科技领域的优势力量的取向，那么这些模式可以看作是举国体制的不同表现形式。
1.国家主导的任务集中模式
20世纪30年代，科学技术进入集体化、组织化阶段，以苏联为典型代表。20世纪30年代，苏联提出了计划科学的思想，加强了对军事科研和军工生产的管理。改革科学院，提高其地位；加强科学院与军事科研的联系；发展火箭，启动原子能计划。第二次世界大战期间，苏联建立了统一协调全国科技力量的“动员型”科研管理运行模式，形成了“管理-科研-生产”的有机结合模式，成为苏联几十年国家发展和国际竞争的有力支撑。
美国在1942年至1945年实施曼哈顿计划，将数千名科学家、工程师和技术研究人员聚集在一起，秘密设计和制造原子弹。高峰时，曼哈顿计划雇佣13万人，相当于当时美国整个汽车行业的人数，耗资20亿美元。曼哈顿计划是20世纪科学发展的转折点。此后，科学被视为国家发展的关键因素，大科学发展的国家组织方式由此产生。
二战中以特定任务组织科技研发的主导方式，在二战后很长一段时间内，引导和影响了许多国家的科技发展模式。许多西方国家在国家基础科学和工程以及一些重要领域建立了科学领导和支持机构，并开始大规模支持科学技术的发展。他们不仅建立了大规模的实验室和研究机构，还在军事领域和空领域设立了巨额投资的研究项目。
2.RD关键技术的政府与私营部门合作模式
自20世纪70年代末以来，世界进入了经济竞争时期，出现了一种新的产业技术研发模式。日本成功组织了国家RD事业，政府在促进竞争企业之间的研究合作方面发挥了建设性作用，创造了政府主导、企业合作的科技发展模式。一个典型的案例是1976年成立的VLSI项目，由通商产业省和富士通、日立、三菱、日本电气、东芝等5家大型计算机公司共同实施，目的是开发当时最先进的VLSI技术，占领世界市场。这种模式有两个特点:一是成立新的合作组织，共同开展基础研究和基础技术、共性技术的研发；第二，共同投资，利益共享，政府和企业共同承担部分成本。五家公司对研究成果拥有平等的使用权，每家公司可以利用这些基础研究知识和共性技术进一步从事应用研究和商业开发。
这种模式实现了政府支持和市场机制的有机结合:政府和企业共同投资基础技术和通用技术，各企业根据市场导向利用这些技术进一步开发产品，从而增强各企业的创新能力和竞争力。VLSI计划取得了巨大的成功，其模式不仅被日本的其他科技发展计划持续使用，还被其他国家模仿。例如，1987年，美国成立了由14家半导体公司组成的半导体制造技术战略联盟，1990年实施的先进技术计划全部沿用了日本的模式。受日本模式的启发，弗里曼提出了国家创新系统的概念——公共和私营领域的机构网络，其活动和互动是刺激、引进、修改和传播新技术。这种政府主导、企业合作研发关键技术的模式，可以在更大的创新环境下取得成果。
3.政府与私营部门合作建设重大项目的模式
90年代初，随着冷战的结束，类似曼哈顿和阿波罗登月这样由国家投资、自上而下组织、面向特定任务的计划不再占主导地位。公私合作投资成为国家组织科学技术研究的一种新模式。典型代表是美国的国家信息基础设施计划:政府倡议，负责制定规则、协调、建立系统、促进竞争、保护知识产权和部分投资。私营企业是主要投资者，据估计，当时联邦政府投资1000亿美元，私营企业达到2万亿至3万亿美元。自此，公私合作模式成为世界主要国家研发战略科技领域关键技术的模式。例如，2015年11月，NASA 空通过两份招标文件与22家美国企业建立了合作伙伴关系，以实现NASA机器人和载人深空空探索的目标。
4.政府部门合作开发新兴技术的协作模式。
20世纪90年代以来，随着生命科学技术、纳米技术、人工智能、量子技术等一大批新兴技术的兴起，出现了科技发展的分布式协作模式，即围绕某一目标，众多科学家以有组织、有分工、合作、相对分散的方式开展研究，如人类基因组计划、全球变化研究计划等。进入21世纪，国家层面的多个政府部门合作开发新兴技术成为美国的主导模式:2000年成立的美国国家纳米技术计划(National nano Technology Initiative)由国家科委负责协调，多个联邦部门和机构根据各自的任务进行协调。美国在2018年实施的国家量子计划也遵循了这一模式。
中国国家科技体系的建立和发展
新中国成立之初，科技基础薄弱，全国只有30多个专门研究机构，科技人员不超过5万人。1956年1月14日，周恩来总理在知识分子会议上代表党中央发出向科学进军的号召。后来，周恩来要求国家计委会同有关部门制定1956年至1967年科学技术发展远景规划。
“十二五”科技规划的总方针是“聚焦发展，迎头赶上”。在这一方针的指导下，确定了“科学有任务”的原则:“根据国民经济发展的需要和科学发展的方向，确定国家重要的科技任务，在一个统一的目标下联合各科学部门的力量。在已确定的任务中，我们应该把重点放在更重要和更紧迫的任务上，集中必要的力量，大力开展研究，并促进其他有关部门的发展。”
“十二年科技计划”取得了巨大成功，提前五年基本实现了1962年的预期目标。中国的科学技术水平有了很大的提高，大大缩小了与世界先进水平的差距，一些重要学科已经建立起来；解决了一批国家经济建设和国防建设急需解决的科技问题，发展了原子能、电子、半导体、自动化、计算技术等新的科学技术；科技机构迅速建立，研究队伍大大增强；中国现代科学技术研究体系和管理体系已经建立。
“十二年科技计划”的实施和随后“两弹一星”的成功，开创了中国科技未来发展的举国体制模式，其特点是以政府为主导，动员全国力量，规划科技重点，动员物质资源，指挥科研力量按照任务导向模式“攻关”。国家科技系统体现了一个宏伟目标激励下的团结奋斗精神，显示了巨大的制度优越性。
国家科技体制的传统和精神，在中国后来的航天事业和高铁研发中得到了进一步的继承和发扬。新时期，我国探月工程嫦娥四号采取了向社会资本开放的新路子，它的成功实施是探索建立举国体制新体制的又一次生动实践。在抗击新冠肺炎疫情的过程中，全国系统在科研、医疗救助、物资保障等多个领域发挥了重要作用。
新形势下发展新型国家科技体系的现实需求和挑战
1.在新形势下，有必要完善和发展新的举国体制。
国家安全的需要。新形势下，传统国家安全领域发生新变化，生物安全和信息安全的新要求，以及应对新冠肺炎疫情等公共卫生危机带来新问题和新挑战，需要国家层面采取新举措。
克服“卡脖子”的关键技术。近年来，美国视中国为战略竞争对手，在战略关键技术领域对中国的封锁和遏制愈演愈烈。中国面临的“卡脖子”技术问题凸显，暴露出重要技术领域的短板和基础薄弱。很多问题单靠个别企业或研究机构是无法有效或彻底解决的，往往很难在短时间内解决。国家有必要在相应的战略技术领域进行长期布局，打造政府、企业、研究机构联合的有效科技攻关模式，聚焦“卡脖子”的关键技术。
占领新兴战略技术的制高点。当前，以人工智能、大数据分析、物联网、神经技术、量子信息技术等新兴技术为代表的新一轮科技革命，带来了科学技术的新突破，开辟了广泛的应用前景。中国已经进入这些新兴技术发展的前沿和主流。为了进一步抓住新兴技术发展的机遇，占领新兴技术的制高点，需要建立适应新技术特点的全国性新体系，在重要战略领域统筹国家力量发展，推动重大突破。
解决可持续发展的挑战。人类面临的综合性、跨学科的社会问题，已经突破了单一学科、单一部门所能解释和处理的范围，而且越来越严重，比如气候变化、资源匮乏、白色污染等。要解决这些问题，政府有必要在组织跨领域、跨学科、跨部门的科技合作中发挥更大的作用。中国作为一个负责任的大国，未来需要跨领域、跨学科、跨部门地组织科技力量，需要在解决可持续发展的这些重大挑战中承担更大的责任和义务。
2.新的举国体制应符合社会主义市场经济建设的实际要求。
传统举国体制主要集中在技术任务和目标明确的领域，任务分工明确，全国统筹力量强大。为了实现目标，成本往往被忽略。在经济全球化深入发展的今天，在社会主义市场经济体制下，多元经济主体不再在国家计划框架下统一运作，市场成为资源配置的决定性因素。科技活动也在产学研中形成了分工不同、多种机制共同运行的体系。新的国家体制需要适应市场经济。比如政府和企业联合研发技术，不仅要考虑关键技术本身的发展，还要考虑企业的利润。我们应该将关键技术的利润纳入企业的后续产品开发，以帮助企业建立创新体系，进一步发展。
3.发展新的全国性体系需要深化科技体制改革。
40多年来，我国科技体制改革取得了突出成就，但仍存在一些制约科技创新发展的问题。比如，政府与市场的边界不清晰，存在越位和缺位现象；中央政府和地方政府事权划分不清，重复投资现象严重；同级政府部门管理科技的职能分工不够明确，缺乏协调；科研院所体制改革滞后，导致科研人员使命不清、自主权缺失、激励机制不完善。这些问题不利于新形势下国家科技体制的完善和发展，因此必须进一步深化科技体制改革。
完善发展新型国家科技体系的合作形式和治理机制。
国家科技新体系的应用不局限于传统的国家安全和大科学工程，在产业技术、新兴技术、能源环境等可持续发展领域也有深厚的发展基础。在这些领域中，目标、技术特征、参与者和受益者、资源配置、组织形式和合作方式以及政府的作用都不同于传统的举国体制。因此，需要在国家层面进行规划，建立政府、科学界、行业、社会组织和公众共同参与的治理机制，促进围绕重大目标的多方合作。
简明的目标和对主要问题的关注。完善新的国家科技体制，首先要明确哪些目标是国家体制必须达到的，哪些目标是不必要的。因此，需要细化有限的目标，集中或协调相关领域的全国优势力量，聚焦重大科学问题和重大任务。
加强顶层设计，完善协调机制。规划国家战略科技领域长远总体布局，完善国家科技领导机制，强化各科技相关部门间的协调机制，指导协调各部门重大科技活动。完善国家科技决策咨询制度，在发挥科学家建言献策的智库功能的同时，增强科学家参与实际决策的功能。建立相对独立的国家战略咨询委员会，充分发挥战略科学家的战略咨询和管理作用。
处理好行政领导和学术领导的关系。新举国体制要解决的任务往往涉及大规模的人力、组织和资源，强有力的行政领导是必要的。同时，新举国体制要解决的科技问题对象复杂，涉及学科范围广，需要权威的、相对独立的学科带头人作为决策的专业支持。要明确行政负责人和学术负责人的责权利，建立他们之间的沟通机制。
正确处理政府和市场的关系。政府要坚持提供公共知识和公共服务的责任，承担起支持基础研究、基础技术和共性技术、重要基础设施和培养人才的责任。强化政府宏观指导职能，重视制定规则、搭建平台、营造环境，采取更多政策工具鼓励企业创新，增强企业自主创新能力。在重要领域，通过适当方式，将政府引导与市场机制有机结合，促进政府与产学研的深度合作。
创新的合作形式。各个主体、各个层面的合作是举国体制的关键环节。完善国家新兴科技体系需要创新合作形式:一是根据不同领域的不同目标和特点采取不同的合作模式；其次，通过激励、分工等规则的建立，明确划分“产学研政”知识生产和分配中各参与主体的义务和权利，合理配置各主体的资源和分担风险，降低合作的交易成本；第三，建立新的组织，为各方合作搭建桥梁和平台。
明确新科技举国体制、国家战略科技实力和国家创新体系的关系。新型举国科技体系、国家战略科技力量和国家创新体系是我国科技创新体系的三个不同层次:国家创新体系是整个国家创新活动的基础，国家战略科技力量是重要领域的骨干，新型举国科技体系是基于战略科技力量和国家创新体系有效运行的解决全局性问题的制度安排。
声明:本文由范春亮转自《国家治理周刊》。文章内容为作者个人观点。本微信官方账号转载仅用于分享和传达不同观点。如果您有任何异议，请联系我们！
自《国家治理周刊》转刊以来
作者范春亮，中国科学院科技战略咨询研究所研究员
摘自11月2日出版的《国家治理周刊》。
编辑刘进
研究所简介
国际技术经济研究所成立于1985年11月，是隶属于国务院发展研究中心的非营利性研究机构。其主要职能是研究我国经济、科技和社会发展中的重大政策性、战略性和前瞻性问题，跟踪分析世界科技和经济发展趋势，为中央政府和有关部委提供决策咨询服务。“全球科技地图”是国际技术经济研究所的官方微信账号，致力于向公众传递前沿科技信息和科技创新洞察。
地址:北京市海淀区小南庄20号楼A座
电话:010-82635522
