来源:中国经营报
作者:陈冰
【在新修订的《反垄断法》下推进平台互联互通，既要考虑规范超大型平台的滥用行为，规范其对数据和算法、技术、资金和平台规则的使用，又要利用新修订的《反垄断法》“鼓励创新”，以高水平的创新来鼓励和维持高水平的竞争。]
《反垄断法》于6月通过，将于今年8月1日生效。部分条款的写入，被认为是对数字经济下平台利用数据和算法、技术、资金优势以及平台规则，对非法排除、限制竞争行为进行规制的积极回应。由此可以发现，数字平台经济的反垄断规制已经聚焦于具体要素的层面。这种精确的立法，一般不谈数字平台经济反垄断监管的实践。充分体现了立法机关、国家反垄断执法机构等相关部门对数字平台经济反垄断立法和下一步执法的专业性和侧重点。只有对具体要素、具体行为和效果进行联系和评价，才能真正适应数字经济竞争规制的特点和需要，从而在适用反垄断法时区分数字经济与传统经济的异同。
加强反垄断和平台互联互通。
自2020年底中央强调“加强反垄断，防止资本无序扩张”以来，平台经济领域加强反垄断，防止资本无序扩张的工作引起了高度重视，取得了良好的经济和社会效果。其中，2021年9月，工信部虽然率先提出平台互联互通，但这关系到平台经济的公平竞争，促进中小企业的发展和消费者的利益。它从一开始就与平台反垄断密切相关，受到社会各界的广泛关注。它被视为加强反垄断的重要环节，被认为不仅有利于整个反垄断工作，而且注重平台经济中的公平竞争和创新激励。
当然，平台互联不能等同于平台反垄断，因为还涉及到平台监管的其他问题，以及相应的监管部门和工具。换句话说，平台监管不等于平台反垄断。但从实际需求和紧迫性来看，或许平台反垄断是推动平台互联互通的重要抓手。具体而言，加强反垄断促进平台互联互通，有助于打破以超大型平台为中心的“生态墙”，为平台经济之间，特别是超大型平台与中小创业企业之间的公平公正竞争创造适宜的市场环境，提高整个互联网行业的市场经济效率，有效遏制平台经济中资本的无序扩张，科学规制超大型平台滥用市场支配地位拒绝交易、限制交易、歧视交易等行为。或者采取扼杀并购等排除、限制竞争的行为，回应数字经济市场公平竞争、开放创新的诉求，以高水平竞争推动高水平创新，以高水平创新推动数字经济高质量发展。为此，相关部门出台了一系列加强平台互联互通的政策和指引，以促进平台间的开放合作。
考虑到平台互联互通涉及方方面面，是平台治理过程中的一项综合性系统工程。要抓住牛鼻子，一针见血，精准有效推进平台互联互通。从现实的制度安排和实施工具来看，加强反垄断是一条基本的、可操作的路径，即通过数字平台经济的反垄断规制，明确“特定要素+特定行为”可能引发的非法垄断风险。基于反垄断法中经营者在市场中的支配地位，将平台数据要素连接或拒绝连接成公平合理的交易，或无正当理由拒绝或限制交易，将是反垄断背景下评价和促进平台互联互通的规范依据和监管重点。
推动平台互联互通的主要问题
在我国现行的反垄断立法和政策中，平台互联的定义和具体内涵一直没有明确界定，难以直接匹配现行《反垄断法》中的具体规定。因此，现阶段在反垄断法律法规中直接将“互联互通”作为一个具体的规制类型仍然没有法律依据，这给直接用反垄断工具推动平台互联互通带来了挑战。但并不是说不能适用反垄断法来促进平台的互联互通，而是说只能通过对阻碍互联互通的行为进行规范解释来适用。
与传统经济相比，数字平台经济的商业模式和生产要素发生了巨大变化，导致拒绝交易、限制交易等滥用市场支配地位行为难以认定，传统反垄断框架下数字平台的必要设施难以界定。现行反垄断制度没有根据数字市场结构和数据生产要素的新特点及时调整，相关规定需要进一步调整。好在新修订的《反垄断法》中，在总则部分增加了第九条，在“滥用市场支配地位”一章增加了第二十二条第二款，对数字经济的具体要素进行规范，如数据和算法、技术、资本和平台规则等。，从而形象化适用于数字经济竞争的特殊性。但由于缺乏对平台主体结构、规模、类型的细化区分，新修订的《反垄断法》在推进平台互联互通时，还需要进一步解释和配套相关规范。
值得注意的是，在新修订的《反垄断法》下推进平台互联互通，不仅要考虑规范超大型平台的滥用行为，规范其对数据、算法、技术、资金和平台规则的使用，还要考虑利用新修订的《反垄断法》“鼓励创新”，以高水平的创新来鼓励和维持高水平的竞争，充分认识到《反垄断法》中监管是手段，发展是目的，因此在《反垄断法》中，
如果采取“一刀切”的方式追求短期效果，不合理地强制所有平台互联互通，不仅难以达到平台互联互通的目的，还会导致多个主体利益失衡，出现搭便车等不正当竞争行为，出现公地悲剧，存在自相残杀、养肥等逆向淘汰的风险，使原本设想的互联互通达到提高社会总福利空的目的，甚至破坏现代市场的自由。因此，在反垄断法下推进平台互联互通，需要其他制度、规范和机制的配合，充分协调多元主体之间的利益冲突，稳步推进平台互联互通的开放领域、层次和阶段。
比如在推动平台互联互通时，要考虑流量计费、数据安全等技术问题。推动平台互联互通技术性强，所需数据格式、标准、权限管理要求不一致。但由于不同平台使用的数据格式、技术规范、权限管理模式不同，数据价值无法有效实现，也会影响平台互联互通的有效性。
再比如，主要依靠单一的市场监管部门或行业部门来推动平台的互联互通，效果并不好。平台经济跨区域、跨行业、跨市场的特点，使得单一市场监管部门或行业部门主导的互联互通工作进展和成效非常有限。即使在新修订的《反垄断法》实施后，“单一一家”的思维理念和工作方法也很难满足平台互联互通工作的实际需要，甚至可能出现“九龙治水”、“规则打架”。
以监管和创新为抓手推进互联互通。
根据平台经济的特点和运行规律，结合目前运用反垄断法促进平台互联互通遇到的主要问题，可以考虑从以下几个方面完善制度和配套机制，切实以新修订的反垄断法实施为契机，通过加强监管和鼓励创新来促进平台互联互通。
完善相关具体规则和配套制度。
调整更新反垄断中拒绝交易和必要设施的判断条件，进一步划清平台拒绝互联互通的法律边界。比如，在确定平台是否构成必要设施时，考虑平台所掌握的数据要素或服务是否具有不可替代性，是否构成相关数据流或要素进入的必要入口。
根据平台互联互通的实际情况和需求，科学合理地划分平台的类型和级别，制定相应的规则体系，明确不同平台在互联互通过程中的责任和义务。并强化分类与分级标准的内在联系。通过两者的交集，可以有效定位平台的基本核心业务归属，确定相应的监管主体、规则、工具和监管力度。
加快支持平台互联互通的相关技术研发。
加快数据格式、应用交互端口协议、数据安全等相关技术的标准化、规范化和统一化。相关技术标准的统一，不仅有助于更有效地推动互联互通工作，也有助于避免平台之间通过技术壁垒相互勾结。
加快“数据不可见，业务可上线”的技术研发。“数据不可见，业务可开发”的技术，如共享SDK或开放SDK权限或私有计算技术的应用，将有助于进一步提高平台互联的灵活性和可操作性，消除平台互联的数据安全顾虑，使基于场景的业务互联不再需要建立在数据互联的基础上，数据或业务可以根据具体需求互联。
创新监管工具，促进多部门协作
在监管工具的创新方面，一是参考欧盟《数字市场法》中的“看门人”和“覆盖平台”以及美国通过《服务转换法案》的经验，引入前置监管工具；二是建立“分类+负面清单”规则，为平台互联互通设置“红绿灯”规则；再次，将经济学的定量分析工具应用于行为竞争的效果评估，对平台互联的整体效益、长期效益、实际效益等多个指标进行评估。
在多部门协调方面，应建立多部门协商制度，完善信息共享、共同讨论研究、联合应对重点舆情等联动机制。应建立跨部门的协调监督。平台企业互联互通的主导监管主体明确后，涉及具体行业领域时，具体监管部门可组织相关单位进行协商。在此基础上，需要进一步推进行业监管部门与市场监管部门的协调，实现行业监管与市场监管的有效联动。
特别是要进一步明确和澄清监管的概念和基调。第一，注意平衡多方利益。互联互通要兼顾超大型平台、中小平台、平台内运营商、消费者、用户等不同方的利益。在守住整体安全底线的基础上，坚持以创新发展为主线，以市场优先为原则，以政府监管为必须，明确“非必要不干预”。
二是明确案例原则。不同场景下平台互联的实现方式和标准是不一样的。当市场机制失灵或已被证明难以满足互联互通需求时，监管部门有必要基于情景正义原则和分类分级原则，给出清晰、可识别、可操作的监管措施，有效平衡长期主义和短期需求的关系，以最小干预和必要为限度，实现精细化有效监管，避免对涉事平台企业或整个行业造成持续的不确定性和不稳定性。
