现阶段，很多地方都在推进以数字化为核心的智慧治理。然而，由于对数字化建设的认知误区，巨额投资并没有让社会治理看起来“聪明”。一些数字化项目甚至给一线工作人员和居民增加了不必要的负担，而以“赋权”为出发点的智慧治理则导致了“负能量”。浙江大学公共管理学院教授徐琳在《国家治理》周刊撰文指出，我们应该重新审视智慧治理，在技术和价值两种理性的基础上进行整合思考，推动治理理念从“事后应急”走向“超前治理”，治理机制从“粗放管理”走向“精准治理”，治理模式从“政府控制”走向“多元共治”，做到全方位、多维度。
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当前智慧治理的误区一是缺乏顶层设计，简单来说就是安装更多的高科技设备，收集更多的数据。一些地方政府并没有真正理解数字化的内涵，盲目大量采购电子设备。一方面大大增加财政负担，挤压其他公共服务领域的投入，影响居民满意度；另一方面，探头越来越密，访问的数据越来越多。在没有充分研究的情况下盲目收集的大量数据稀释了数据的价值，增加了决策的成本。二是缺乏实用性。很多地方的数字成果是用来“看”的，而不是用来用的。显示屏越来越大，图像越来越华丽，指挥大厅变成了“展厅”。数字化沦为攀比或作秀的摆设，实用性远远不够。
三是数据收集有余，分析应用不足，针对居民实际需求的应用更少。由于缺乏整体的系统设计，一些地方侧重于数据采集和存储，忽视了对海量数据的分析和利用，导致数字化建设流于表面。而且“高层推动”下的智能治理更注重“精准智能管控”，居民有效参与严重不足，未能充分体现“以人民为中心”的治理本质。也就是说，监管多，服务少。
从工具创新到制度创新:对智慧治理的理解与思考
“智能治理”是一个新概念。随着大数据、物联网、人工智能、云计算等新兴信息技术的拓展应用。，智慧治理逐渐引起广泛关注，人们对智慧治理的认识也逐渐从工具层面的创新走向以制度创新为核心的更深层次的治理现代化。什么是“智慧”？张海珠等人认为，智慧治理中的“智慧”主要来源于“海量、复杂、实时的大数据”。通过新兴信息技术对大数据进行智能把握、分析和处理，将简单的社会事实转化为有效的治理信息，从而获得更灵活、更舒适、更协调的社会治理能力。通过对数字治理、数据治理、智能治理等类似概念的分析，严家华将智能治理定义为“通过信息技术和通信技术，使国家、市场和社会能够沟通、互动和协作的治理”。
智慧如何影响政府行为？简·e·芳汀(Jane E. Fantine)认为，通过“构建信息处理和信息流的能力，导致官僚机构的纵向和横向精简”。如今，信息处理已经超越了简单的计算，达到了通过数学建模来模拟、预测和响应不断变化的复杂事件的水平。借助信息技术强大的计算能力，可以改变复杂治理对象的粗放认知。例如，通过对社会事实进行数字化编码、处理和计算，可以监测社会治理、感知社会治理需求和预测社会治理风险，从而提高政府的精准治理、诊断应对和动态评估能力，提高社会治理的及时性、准确性和科学性。显然，在大多数学者的视野中，“智慧”视角聚焦于“建什么、怎么建”等技术性和操作性问题，强调技术作为先决条件对社会治理的影响；并且更加关注“控制社会”的数据抓取和存储等问题，而“服务社会”的数据分析和利用还停留在表面的描述阶段。
当政府广泛运用信息技术处理各种公共事务时，政府本身也在被建构，直接表现为治理理念和治理机制的创新。一些学者从"为谁、为什么"等原则性、根本性问题出发，反思"技术迷信"，着力分析公民参与对智慧治理的价值提升。郭蓉关注技术的负面效应，认为过度依赖技术会导致价值理性的丧失，使社会治理只是“看起来”更加科学和民主。在重视技术手段应用的同时，也需要关注智慧治理的“价值”。王进军认为，“从人自身的需求出发”是智慧治理对电子治理等传统技术治理的超越。Caragliu等人主张将“政府与公民的互动”纳入智慧治理的评价维度。事实上，随着政府热线、政府论坛、政府博客、电子政务大厅等政府服务平台的不断迭代升级，公民参与社会治理的环境更加友好，互动过程更加开放共享，让具有民主参与精神的“智慧决策”成为现实。
总的来说，智慧治理旨在让公民拥有更高质量、更便捷的社会生活，而不仅仅是强调技术创新。虽然新兴技术在社会治理中发挥着非常重要的作用，但是再多高超的技术也无法完全解决复杂的社会治理问题。同样，多力量的智能治理，如果不依靠巧妙的技术设计，也只会沦为一纸空文空。
智慧治理的实践探索:案例分析与启示
实践往往走在理论研究的前面，一些领域已经对智慧治理进行了探索，并取得了一定的成果。
“治未病”:全量数据+智能分析，预警预测，实现超前治疗。
杭州市余杭区按照“全局感知、分类采集、多维分析、协同处置、闭环管理”的建设思路，采集了各部门、各系统的基础数据和监测数据，构建了安全风险预测预警系统，成功构建了“一网预警、一协调、一站闭环”的社会矛盾智慧管理新模式。
首先，构建风险监测数据池，风险预测预警网络，构建“超市”部门数据仓库。梳理出44个小切口风险点，分析风险成因，构建了涵盖单一风险、复合风险、系统风险的95个预测预警模型。在11个安全风险模块中，采用数据碰撞、AI识别、IOT感知等手段对特定区域和部位的单一风险进行监测和预警，形成单一风险预警数据库。以单一风险数据库为基础，通过算法建模提取各类单一风险的共性问题，实现趋势性、区域性、行业性、综合性风险的预警预测，支持风险源管理。其次，构建风险趋势分析的“图景”。按照“宏观+微观”的思路，对风险监测、预警、处置进行动态控制、综合研判、实时跟踪。宏观上，整合风险预警数据，做出行业、乡镇街道、村庄、社区等风险画像。根据具体风险、板块风险和整体风险三个层次，对行业或地区的风险状况进行趋势评估，实现“一图总览”。微观上，针对一个具体的预警事件，详细列出风险预警的指标，自动生成“风险画像”。然后，构建风险协同处置的“一盘棋”。按照应急事件“5分钟内签批、20分钟内到达现场、24小时内完成处置并反馈结果”和非应急事件“24小时内签批、7天内完成处置并反馈结果”的要求，将当事人、企业、物业、网格员、执法力量、乡镇、街道、部门等各方联动，形成闭环处置体系。通过“短信即时提醒+AI语音交互+自动机检”智能处理80%以上的潜在风险，每天自动处理720件，节省30多人力。杭州余杭区“治未病”的先进管理理念，进一步提升了全区安全风险防控水平。今年以来，全区纠纷、信访、诉讼数量分别下降14%、21%、15%，全区生产事故总量下降20%。
“有的放矢”:详实的数据+科学的分析，从粗放管理走向精准管理。
为企业提供精准服务是地方政府的重要职能之一。杭州市西湖区古荡街道基于市场主体多、建筑体量大的区域优势和特点，切入企业服务中“不知道、找不到、做不到”的问题。2022年推出“企业服务”模块，帮助企业解决问题，提供精准服务。首先，细化数据收集。第一，企业要明确服务基础。“企业服务”上线后，导入企业数据7073条，复查企业5000余家，整合惠企政策、38个建设工地、活动培训、招商信息等数据资源50项。，并通过平台发布给企业。同时，借助智能算法分析，对信息进行标签化，变“人找信息”为“信息找人”。然后通过数据对比和分析模型的引入，构建了“动态、图形化、地图化”的经济数据驾驶舱，形成了财政收入、出租面积、企业数量、产业类型等52种经济指标图表。其次，优化需求集成。根据街道、楼宇、物业、企业四种不同类型用户的需求，构建“一舱两端四接口”的功能应用。管理端连接15个资源池，聚焦指标监测、楼宇管理、走访企业、政策收集、政企互动等五类服务需求，为精准治理提供数据支撑；它链接了银行、投资机构、会计师事务所、律师事务所、证券公司等中介服务机构。在服务器端，梳理开发找场地、服务、政策、资金等四大核心功能，为企业提供“一站式”服务。第三，量化全链条服务。根据重点企业特点设置标签，实行分级动态管理。比如围绕预警业务，设置可视化多数据看板，通过红黄蓝预警，帮助楼宇管理者快速掌握企业三个月到期的信息。
在高效统筹疫情防控、经济社会发展、助力市场经济复苏的大背景下，古荡街道借助“企业服务”，不断优化政务服务，将政府与企业的距离“往前推一公里”，先后解决企业诉求300余件。
“红茶理事会”:民主协商+科技支撑，从而实现政府与社会的良性互动。
杭州拱墅区小河街道发起的“红茶理事会”，以“民主协商+科技支撑”创新组织居民、动员居民的机制，激发基层社区居民的参与热情，让人民成为基层治理智慧的源泉，实现政府与社会的良性互动。具体来说，在舆情收集过程中，小河街道多维度收集居民关心的公共服务、公共管理、公共安全等问题，并在数字化治理平台上进行整理汇总，形成舆情数据库。每隔一段时间，系统通过“爬虫”软件等技术手段，自动从舆情数据库中提取关键词，推荐生成舆情热度。然后由社区牵头召集相关各方进行线上线下综合评审，确定“红茶理事会”的议题。小河街道在处理问题的过程中，在系统上设置了“跟踪评估”模块，通过线上会议评估、结果应用、评估反馈等流程跟踪会议结果，形成了“舆情采集-舆情热点大数据分析-自动形成问题建议-召开线上线下评议会-形成共治方案-回应居民需求”的闭环治理，成功打造了人人参与、人人负责、人人享受的治理。
小河街道发起的“红茶会”讨论的议题都是居民关心的现实问题，避免了会议的形式化；不断总结和分析问题，为更准确地感知民意、更准确地把握居民需求及其变化趋势做好充分准备，从而提高综合政策的准确性；设置“跟踪评估”模块，全程跟踪会议成果，确保群众诉求得到有效解决，增强群众获得感、幸福感、安全感。
综上所述，本文认为，智慧治理的实现归根到底是要充分融合技术和价值两种理性，即在治理理念、治理机制和治理模式层面对智慧治理进行更深入的思考，从而全方位、多维度地提升社会治理水平。
首先，推动治理理念从“事后应急”向“超前治理”转变。通过对海量数据的建模和分析，判断可能存在的社会治理风险点，提高对突发事件或风险点的“预警+预判”能力，实现源头控制和预防，从而减少突发事件的发生，有效控制、降低甚至消除突发事件造成的社会危害，达到“治未病”的效果。其次，推动治理机制从“粗放式管理”向“精准化治理”转变。通过建模和计算，可以抓住问题的关键突破点，对症下药，跳出传统粗放、模糊的社会治理陷阱，实现社会治理的精准施策，提高治理效率。第三，推动治理模式从“政府控制”走向“多元共治”。通过数字化平台，基层政府可以更全面地分析居民的海量数据，准确把握其需求和变化趋势，提高公共服务的有效性和针对性。同时，居民、企业、社会组织等。也可以通过数字化平台有效有序地参与基层治理工作，实现政府与社会的良性互动。
总结:对智慧治理的再认识
智慧应该始终贯彻以人民为中心的发展思想，以人民的需求为导向，而不是站在政府管制的角度。这个“红茶理事会”做得很好。在数据获取阶段，通过数字化手段及时了解居民的实际需求，根据居民的“微需求”进行“微治理”，以“小场景”撬动“大治理”。未来可以充分梳理讨论结果，前瞻性地分析居民需求的变化趋势，提供有针对性的精准服务，充分挖掘社会治理的“超前性”。智慧不是简单的用几个高科技产品，而是通过技术的应用倒逼治理体制和机制的变革，重构政府与社会的关系。数字技术有助于实现信息的互联互通，抵御公共资源运行、行政组织架构和公共服务供给的碎片化，推动以“多跨”为核心的组织和治理流程再造。智慧的核心或重点不是“硬件”技术，而是“软件”，即系统建设。
治理应该是一个开放的系统，分散的社会组织、志愿者等各种社会力量相互作用，为社会治理贡献自己的智慧。余杭区的社会矛盾风险智能预警处置平台就是多元共治的例子。然而，目前在很多地方，数字平台成了政府的管控平台，智慧治理成了政府的“独角戏”，这显然与共建、共治、共享的社会治理格局建设背道而驰。今后要努力广泛联系各种力量。只有这样，社会治理的效率才能大大提高。
来源|国家治理周刊，2022年9月
智慧治理的实践探索:案例分析与启示
作者|徐琳，浙江大学公共管理学院教授、浙江大学公共政策研究院首席专家
编辑|罗婷
新媒体编辑|罗婷
梅|王诗雨齐家
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