7月26日，“印太经济框架”经贸部长级会议在线举行。自拜登政府于2022年5月正式宣布启动IPEF以来，该计划受到多方质疑。学者们普遍认为，IPEF的实质是美国试图在经济领域整合亚太地区。但其条款明显具有排他性，被指责象征意义远大于现实政策意义。由于谈判不透明、细节不明、内容模糊，该框架在亚太地区的信任度直线下降。从奥巴马政府抛出的“重返亚洲”和“亚太再平衡”，到川普政府的“印太战略”，再到拜登政府为继承前任“政治遗产”而推出的IPEF，尽管美国亚太政策的措辞和表述在不断变化，但其背后显而易见的本质和意图从未改变。那么，IPEF是在什么背景下提出的呢？框架有哪些「先天缺陷」？我们应该如何看待IPEF和RCEP的比较？美国目前面临的国内政治矛盾给IPEF增加了哪些不确定性？为探究上述问题，记者采访了相关学者。
缓解“战略焦虑”的结果
国际新闻网站Teller Report称，奥巴马执政期间，将跨太平洋伙伴关系协定作为“重返亚洲”战略的一部分。然而，5年前，特朗普政府单方面退出了亚太、北美和南美12个国家签署的TPP协定，该协定曾遭到美国保护主义政治阵营的批评。随着美国的退出，其他成员国继续推出《全面进步跨太平洋伙伴关系协定》，这也是世界上最大的多边贸易协定之一。从此，美国在亚太地区的“触角”缩回。现在，美国正试图与IPEF打破其在这一地区的长期缺席，并打算在其主导框架下操纵这一地区的重要经贸事务，从而更多地控制这一地区的经济流动。
美国贸易代表戴奇公开表示，IPEF将展示美国作为该地区国家伙伴遏制中国在该地区“日益增长的影响力”的“坚定承诺”。对此，马来西亚地缘政治顾问、霹雳研究院荣誉研究员班纳加拉(Bann Nagala)在接受采访时表示，IPEF的主要目的是帮助美国在亚太地区获得更多实质性利益，抗衡中国的崛起。近年来，中国的快速发展让美国深感不安，这恰恰说明了美国内心深处的不安全感和不自信。“作为当今唯一的超级大国和世界上最大的经济体，美国本应致力于不断提高国内生产力和国家竞争力，为全球市场生产更多质优价廉的产品，回归其应有的美国传统价值观，如努力工作和诚实生活。美国不需要‘重新参与’或‘重返’亚洲，因为它从未将其身影移出亚洲。”纳加拉说。
中国现代国际关系研究院美国研究所副研究员董春玲在接受采访时表示，美国发起的IPEF具有双重意义。一方面是为了弥补美国上届政府“印太战略”的经济短板。特朗普提出的“印太战略”在一定程度上奠定了美国在地理上遏制和压制中国的基本框架，但在经济领域的投入明显不足。拜登政府的IPEF试图在词汇上弥补这一点。另一方面，IPEF压制中国的意思非常明显。与其称之为贸易协定，不如将其视为美国地缘战略的新工具。美国一直希望通过离岸制衡限制中国的地缘政治影响力。近年来，美国对中国的遏制和打压不断加深，IPEF对冲中国“一带一路”的意味也非常明显。
巴西圣保罗州立大学国际政治经济系教授马尔克斯·科尔德罗·皮雷斯(Marquez Cordero Pires)告诉记者，从2011年开始，美国重新调整对华战略，放弃“接触战略”，采取“遏制政策”。目前，美国提出的IPEF可以视为TPP的翻版，意在将中国孤立于亚太地区的核心价值链之外。然而，必须指出的是，华盛顿精英们对中国发展的焦虑正在上升到一个危险的程度。近年来，美国的侵略性与日俱增，破坏中国和平发展的阴谋也日益增多，这在一定程度上源于其对中美技术差距迅速缩小的担忧。近日，中国SMIC成功生产出跨越两代技术的7 nm芯片，震惊国际媒体。为缓解“战略焦虑”，美国采取了一系列干预亚太地缘政治的措施，如煽动印度骚乱、为所谓的“航行自由”入侵南海、抵制中国芯片和半导体销售、向第三国施压反对华为推广5G技术等。但美国孤立中国的策略往往以失败告终，因为中国是亚太地区大多数国家的主要贸易伙伴，美国无法削弱这些国家对中国市场的依赖。与美国等西方国家相比，中国为本地区国家提供了更多的合作机会。
在纳加拉看来，IPEF仍在发展，尚未成型，因此很难确定其未来。但目前，IPEF的政治含义多于经济内容。虽然IPEF的名字包含“经济”一词，但它缺乏实质性的经济术语。皮雷也表达了类似的观点。他指出，IPEF缺乏经济目标，但更多的是地缘政治目标，这是其主要缺陷。市场运作的应有逻辑是追求更高的效率、更低的成本和更高的生产率，这是全球化的大趋势。然而，美国的保护主义、地缘政治企图和霸权目标正在破坏这一逻辑。在霸权心态的驱使下，美国总是试图向其他国家和地区提供所谓的“解决方案”，但本质上只有美国才能从中受益。早在20世纪90年代，美国就提出建立“美洲自由贸易区”。然而，由于缺乏相应的经济开放建议，这一贸易区的建立仍停留在框架和设想的层面。经过长达十年的谈判，这一想法最终因屡屡受阻而幻灭。
“无法进入美国市场”受到了质疑。
一些分析师表示，IPEF协议缺乏“骨骼和肌肉”，没有提供“美国市场准入”，也缺乏降低关税的计划，这是其主要缺点。美国渴望其成员国接受并遵守其在劳工、环境、技术和知识产权方面的严格规定，但却没有在美国市场开放上给予各国最期待的回报。
据英国《金融时报》报道，美国于2021年底开始与亚太国家谈判。但拜登团队从一开始就很难说服东南亚国家和印度加入IPEF。一些了解相关讨论的人士表示，一些国家不愿加入，因为它们认为IPEF加入没有太大价值。由于该框架不包括允许其他成员国进入美国市场的机会，其吸引力大大降低。
董春玲告诉记者，虽然美国整体上是一个低关税的国家，但在东南亚和印度具有比较优势的领域，如农业、纺织和服装等，美国有严格的贸易保护措施。背后美国利益集团的政治力量相当强大，很多措施都有国会专门立法保护。其他国家很难通过IPEF协议进入美国市场。
根据白宫的声明，IPEF包括四个支柱领域:公平和灵活的贸易、供应链灵活性、基础设施和清洁能源、税收改革和反腐败。各国只有加入其中一个支柱领域并参与讨论，才能成为创始成员。此外，美国宣布，除现有成员国外，该框架将继续向新的参与者开放。国际贸易专家Brian Mercurio曾指出，如果你仔细分析IPEF的四大支柱，你会发现它实际上要求合作伙伴改变其原有的法律、法规或运作方式。亚洲伙伴真正想要的是贸易，他们想要进入美国市场，而IPEF的贸易条件缺乏有效的机制。
美国消费者新闻和商业频道发起的一场关于IPEF的讨论指出，IPEF似乎提供了一个具有极大灵活性的“软法律”框架，但只允许成员国就少数规则和个别领域达成一致。这种“软法律”框架的真正目的是使美国能够加强其在该地区的影响力，从而为其干预提供一个看似合法的借口。
这与RCEP的效果相去甚远。
IPEF成员国包括7个东盟成员国，与RCEP成员国有很大重叠。IPEF提出的一些关键领域，包括劳工标准、绿色能源和供应链，也与RCEP重叠。因此，对两者的比较讨论成为国际关系领域的热门话题。
许多分析文章指出，即使是已经决定参加IPEF谈判的国家也不确定他们最终是否会签署该协议，尤其是东盟国家对这一框架的热情并不高。《金融时报》发文称，“在中国与RCEP等相关国家达成大规模贸易协议的背景下，IPEF似乎无法做到这一点。它让亚洲国家思考，何必去参与其中”。
皮雷斯说，RCEP也是亚太地区的一个经济协定，自生效以来已逐渐看到其红利，给东盟国家和其他亚太国家带来了实实在在的经济利益。RCEP履行了最初的承诺，显著提高了贸易便利化程度，并帮助成员国进一步融入亚太供应链。随着RCEP规则的进一步强化，贸易流量的增加将是大势所趋。RCEP将为所有参与者创造新的机会，巩固亚太地区作为世界经济中心的地位，并帮助亚洲克服西方帝国主义在过去200年中造成的创伤性遗产。然而，美国提出的IPEF不仅没有建立新的经济范式，反而为提升成员国在亚太发展进程中的地位制造了障碍。
纳加拉说，鉴于东盟国家对IPEF的谨慎态度，RCEP显然具有IPEF无法比拟的优势。RCEP是东盟为促进亚洲发展，实现互利共赢而提出的一个严肃的区域经济协定。它不针对任何国家，也不是只让一个国家受益的政治工具。RCEP成员资格的条款和条件非常明确，涉及贸易、投资、关税和市场准入。然而，在IPEF，这些重要的内容是模糊的。“东盟国家想知道IPEF能给他们带来哪些共同利益，以及如何获得这些利益。但是，他们还没有看到自己能从中得到什么好处，所以除了一些礼貌性的外事评论，他们对IPEF并没有太大的兴趣。如果框架只是希望争取各国对美国的支持，或者签署相关协议需要付出过高的成本，比如要求各国停止或减少对华贸易，相信很多国家都会选择拒绝或退出。如果美国真的想为IPEF赢得外部支持，它必须做出更多努力，使IPEF为其成员国提供更多的机会和优势。同时，IPEF也应该少些政治色彩，它不应该被用作限制中国或任何其他国家发展的工具。”
“马来西亚同其他东盟国家一样，欢迎更多的国际合作、贸易和投资。如果加入任何组织都能从中受益，马来西亚将对此持积极态度。但如果加入会带来风险或高成本，马来西亚会放弃。到目前为止，马来西亚和其他东盟国家仍在等待有关IPEF的更多信息，如其目的、成员资格要求、所涉风险和费用等。”纳加拉补充道。
国内政治矛盾增加了不确定性。
在IPEF面临诸多外部障碍的背景下，美国当前的政治经济形势充满变数，这也为其增加了许多未知因素。中期选举结果难以预测，民粹主义盛行，民怨沸腾，经济疲软等因素意味着IPEF将面临巨大的不确定性。有学者指出，IPEF的提议是拜登政府将国内不可调和的矛盾转移到国际层面的结果。
纳加拉说，“在IPEF被怀上之前，拜登还提出了所谓的‘重建更美好的未来’计划，以帮助世界经济从新的肺炎疫情中复苏。但是，没有人确定该计划的要求是什么，对成员国会产生什么影响。还没来得及进一步发展就走到了尽头，真是昙花一现。现在IPEF出生了。同样，没有人知道IPEF能做什么”。“到目前为止，我们仍然很难描述IPEF，因为美国自己也不清楚这个框架应该如何建立。拜登政府似乎仍在摸索前进，部分是为了向国会和美国公众表明，他正在采取行动，而不是在政府事务上懈怠。”纳加拉说。
皮雷说，从长远来看，IPEF注定要失败。一方面，美国的保护主义趋势将继续阻止该框架成员进入美国市场。另一方面，美国民主党和共和党在“资助海外计划”问题上始终难以达成共识。拜登此前“重建美好未来”的计划夭折，某种程度上是因为两党未能就海外项目资源达成一致，导致相关法案停滞不前。IPEF也面临这样的问题。
皮雷斯补充说，围绕更新美国庞大的基础设施、发展低碳经济和消除社会不平等，美国社会内部也存在巨大分歧。在维护全球霸权和解决可能导致内战的国内矛盾之间，美国需要权衡利弊。
纳加拉总结说，任何一个国家，如果只想单方面获得其他国家的国际支持，却不愿意给予对方足够的回报，那就注定要失败。在竞争日益激烈的国际环境中，每个国家都有更多的选择。当今世界经济已经成为一个有机的统一体和相互联系的整体，任何一个部分的中断或损坏都会对所有其他部分和整个系统产生不利影响。一直以来，亚洲国家都渴望地区和平与繁荣，他们希望与所有其他国家合作，而不是被动地卷入任何新的冷战。
来源:中国社会科学网-中国社会科学期刊作者:白乐
