传承教育的历史，但教育要面向未来。历史的延展性与现实的复杂性相互作用，使得教育治理呈现出形式多样、内涵丰富的图景。从系统的角度来看，任何一种教育治理行为，最终都是由一系列要素构成的一整套治理结构，它包括价值与行动、制度与机制等多个维度。此外，历史的传承、基本制度的差异和运作模式的多样性也会深刻影响教育治理的呈现。从这些基本要素和范畴出发，我们需要从整体上对高等教育外部治理活动进行描述和解释，从存在、智慧、意义、原则等方面实现对“高等教育外部治理”的整体把握，从而揭示现代教育治理的深层密码，思考教育外部治理的有效性。
价值理念:确保高等教育外部治理的方向。价值观是高等教育外部治理的重要议题之一。价值就像一条长河，凝结着大学的过去，连接着高等教育的未来。任何教育治理都是在继承理念的基础上不断前进、开拓、创新的过程。作为一种追求伦理价值的活动，高等教育治理贯穿于教育的理念、价值和精神之中。教育理念不仅是一个可以追求的价值目标，而且是一个不断走向更好、更理想、更完美的过程。高等教育外部治理应在实践过程中贯彻理念、实现价值，并将其融入教育系统的每一根“毛细血管”，渗透到大学日常运行的复杂实践中。同时，实践又反过来滋养、提炼、更新价值理念。
大学是理性的“城堡”，倡导维护公共利益、增进社会福祉、追求公平正义、促进民主参与和重视责任义务的价值观，强调民主原则、质量原则和公共利益的导向，并将这些理念传播和渗透到整个教育和生活领域，形成系统的治理图景。教育理念是在长期的教育实践过程中，通过教育主体的反复尝试、实践的反复渗透、认识的反思和理解而形成的。我国当前的高等教育改革需要回应社会进步、教育发展和治理转型带来的系统性问题，但同时也要认识到教育理念重构在教育改革中的灵魂作用。如果不明确这一点，众多的教育治理改革可能因缺乏系统性、导向性和方向性而支离破碎，容易出现为改革而改革的现实困境。
因此，如何将现代教育理念渗透到日常教育改革的顶层设计中，注入到教育治理过程中，引导和规范教育改革方向，是现阶段我国高等教育外部治理改革的重要课题。教育系统:规范高等教育外部治理行为的系统，既是复杂教育系统的重要组成部分，也是教育治理诸多要素的结构状态、协调程度、配置方式和依存顺序。毫无疑问，教育制度是教育治理的核心要素。从各国高等教育的运行状态来看，无论是大学、政府、社会如何衔接，还是大学管理、办学、评估等教育行为，都带有制度的印记。
从构成来看，教育体系包括组织体系和规范体系两个方面。它们的不同组合和运作模式影响着高等教育外部治理的特征、轮廓和整体面貌。组织系统主要指各级各类教育行政机构和学校内部管理机构；组织是建立和保障教育行政机构正常运行的规范体系的总称。在教育制度的两大要素中，组织制度是教育制度的载体，组织规范是教育制度的核心。没有教育组织系统，教育系统就失去了基础。没有规范的组织体系，教育系统就会失去有序运行的约束力。
在不同的历史时期，高等教育的外部治理存在不同的问题，教育体制的侧重点也有许多不同。纵向分权、多元治理和共建模式问题一度成为高等教育外部治理和体制改革的热点话题。新中国成立初期，我国建立了“条块分割”的高等教育管理格局，高校由中央部门“条块分割管理”。随着中央政府的分权，通过重新划分治理所有权、重新分配管理权限和建立分级分权结构等措施，建立了“两级管理，以省为主体”的新体制。
同时，为理顺中央和地方高等教育的外部治理权限，通过推进“共建体制”创新和完善“社会参与”，形成了政府、高校和社会的新型关系，这也成为推进我国高等教育治理现代化的关键一步。总的来说，教育行政管理体制能否适应高等教育发展的要求，是否有利于处理政府与高校、社会与高校的关系，应该是检验高等教育外部治理是否规范的重要指标。
运行机制:任何影响高等教育外部治理效率的社会化活动都需要一套合适的资源配置机制，高等教育也需要治理机制创新，实现规范运行和有序发展。高等教育的外部治理机制深深嵌入政府的多元行为逻辑中，并呈现出规划手段、行政手段、引导手段、服务手段等多维度措施。，以便对高等教育实施有效的干预和管理策略。
计划是宏观调控主体通过计划、指标、资金等手段整合教育资源，实现高等教育运行的一种教育行政方式。如美国、德国、法国等国家都在教育部设立了教育规划司、预算司、规划委员会等机构，以规划的方式行使教育的外部治理职能。
行政手段是国家通过行政权力、发布行政命令、制定政策措施等手段对教育活动进行宏观调控或干预的方式或方法。例如，新中国成立初期，一系列高等教育外部治理改革构建了层次分明的教育管理体系，推动了全国范围内的院系调整，扭转了高校的整体布局。所有这些措施都属于行政手段在高等教育领域的应用。
指导手段是教育行政机构通过提供建议和宏观指导，引导教育对象自我管理的一种教育组织形式。例如，美国、英国、日本等国家设立了教育研究发展部、国家教育研究基金会、国家教育研究所等专门的教育研究机构，为各类教育管理决策提供指导性建议。
服务手段是政府部门为教育机构提供的物质支持、财政资助、信息参考等措施。例如，为加快地方本科高校向应用型转变，我国教育行政部门采取的服务措施包括搭建服务平台、完善企业参与政策、推进协同教育合作、增强地方本科高校财政支持能力等。这些制度要素是实现教育理念和制度的现实途径和措施，是影响高等教育外部治理效率的关键因素。
明确高等教育外部治理的边界。从教育实践的角度来看，高等教育外部治理可以简化为探索高等教育活动并维持其良性运行的治理方式。高等教育作为以先进知识为核心的系统建构，本质上是从事人才培养、科学研究和社会服务等各种教育活动。高等教育外部治理是通过制度化的规范性指导，使教育内外活动有效运行的过程。新中国成立以来，我国高等教育外部治理从未停止过对教育环境、教育组织和教育教学活动所涉及的要素配置的实践探索，其中包含了高等教育外部治理中不同层次、不同类型的构成要素。
其中，人的因素是教育管理活动中最基本、最重要、最活跃的因素。教育行政部门通过高校领导的选拔任用、教师编制和职称评定的规范与监督、学生规模和学位授予的规划与分配，实现高等教育外部治理的总体目标。资源要素是教育管理活动所依赖的物质条件，主要包括资金、物资、信息等各种资源保障，是整个教育管理活动的润滑剂和营养液。环境因素是教育活动与各种物质环境、文化环境、制度环境交织在一起，情境化的教育管理实践是在时间空的延伸中产生的。
教学要素是微观层面有效教育管理活动的载体，包括各种教学形式、教学内容、教学方法和教学过程等。，它决定了教育活动的组织。高等教育的外部治理就是对教育活动的这些要素进行综合协调的过程。然而，随着教育治理环境的日益复杂，教育活动的治理也在不断完善。教育活动起源不同，形式多样。有些教育治理活动来源于政府秩序和行政权力的控制，有些则可能有法律、民俗或社会中介组织等其他秩序来源。因此，界定教育活动的内容、形式、外延和范围是明晰高等教育外部治理边界的重要前提。
