经济网记者陈月琴“新一轮土地改革的重大意义不亚于上世纪80年代的农村承包制改革和90年代初的土地租赁市场化改革。”5月11日，中国国际经济交流中心副理事长黄在第十六届浦山论坛上作了主题为“土地的重要性——解析土地要素市场化改革”的演讲，如此评价土地要素市场化改革对中国经济发展的重要性。
4月9日，《关于建立更加完善要素市场化配置体制机制的意见》发布。作为土地要素市场化改革的配置文件，它提出了多项涉及土地改革方向的具体措施，包括将城乡建设用地指标审批权下放到省级，建立健全城乡统一的建设用地市场，探索建立全国范围的建设用地和补充耕地指标跨区域交易机制等。
如何解读这次土地要素市场化改革的总体思路？随着户籍制度的放开，未来城乡发展将何去何从？征地制度和配套改革应该怎么做？曾主导重庆“地票”改革试验的黄在两个小时的直播中讲述了自己的思考和探索。
根据黄的讲话。
土地使用审批权下放
3月12日，国务院公布《关于授权和下放土地使用权审批权的决定》，授权省级地方政府批准永久基本农田以外的农用地转为建设用地。同时，国务院批复同意征地。北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆是第一批试点，将来到了一定阶段，这种做法会推广到其他省份。
一是建设用地审批权下放是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。过去由于建设用地审批层级高、审批周期长、审核环节多、审批效率低等问题，不利于重大项目及时落地。此时深化用地审批制度，简政放权，坚持问题导向，进一步优化各级政府职责分工，有效提高行政效率。
二是下放建设用地审批权，是落实党中央、国务院简政放权、加强监管、改善服务、优化营商环境决策改革要求的题中应有之义。
第三，下放用地审批权是促进投资项目落地的重要举措。赋予省级人民政府更大的用地自主权，提高用地保障时效，为促进投资有效落地、促进高校保障、实现经济社会发展目标提供政策支持。
如何理解土地使用审批权下放对土地资源配置、产业布局、城市群发展的影响？
一是进一步优化土地资源配置，但不会导致大规模建设用地的增加，更不会导致用地的大幅扩张。因为中央下放建设用地审批权的决定重在布局调整，目的是提高效率，而不是建设用地的规模和增量。
虽然审批权下放到地方政府，但国家并没有放松对合理用地原则、最严格的耕地保护制度、守住耕地保护红线的要求，只是将这一原则要求落实到省级政府。未来在各级土地空规划、供地计划和空用途管制的约束下，建设用地供应的重点主要是挖掘存量和控制增量。
第二，这项改革将加速工业项目的落地，促进试点省市的基础设施建设。过去很多工业项目审批时间太长，审批流程太复杂，导致项目一拖再拖。很多基建项目因为占用基本农田，需要报国务院审批。此次审批权限下发后，试点城市可以灵活办理工业项目和基础设施项目，特别是北上广深等中心城市的发展将进一步加快。
第三，土地使用审批权下放将进一步促进城市分异格局的重塑。这8个下放审批权的试点省市与中国最大的城市群密切相关，如京津冀城市群、长三角城市群、粤港澳大湾区和成渝城市群。审批权的下放，将推动城市群的建设和中心城市的扩张空，改变城市群土地供应的格局，改变土地资源配置的观念，城市格局将迎来新的巨大变化。
建立和完善城乡统一的土地市场。
《意见》提出，要建立健全城乡统一的建设用地市场。其实这是我国土地市场化改革的方向，但多年来一直难以推进这项改革。症结何在?还需要哪些配套措施？
长期以来，我国城乡土地双轨制管理导致城乡土地二元结构，城市土地归国家所有。建国以来，经历了有偿征用、无偿划拨和有偿转让三个阶段。
新中国成立初期，城市土地有偿出租，使用土地要向国家缴纳租金。1954年后，根据计划经济安排，经政府批准，被占用土地的租金不再向政府缴纳，土地管理进入无偿划拨阶段。
改革开放后，土地行政划拨的弊端逐渐显现，国家开始实行土地有偿使用制度改革，最终形成了现有的城市国有土地有偿使用机制，即1990年以来在全国推开的土地制度。
城市土地国有，农村土地集体所有，城乡土地配置模式不同，城乡之间土地增值收益分配不均带来了一系列突出表现。
建筑合法市场流通渠道基本封闭，乡村发展空被压缩。1998年的《土地管理法》规定，如果要将农业用地转为建设用地，就必须征用。建设用地需要的土地必须是国有土地，集体土地必须征用为国有土地，建筑企业才能使用。
这种做法造成了五个问题。第一，大量农村集体建设用地的使用属于法外状态；二是抵押融资功能的缺失，极大地限制了集体建设用地的产出水平和农民的财产性收入；三是未纳入城乡规划，抑制了集体建设用地的整体经济效益；四是集体建设用地粗放利用，产业结构难以升级；第五，集体建设用地的组织和治理结构改革后，集体建设用地的有效配置受到阻碍。
农民权益受损，土地问题引发的社会稳定问题增多。随着城市化进程，土地价值日益显现，城乡之间土地增值收益分配不合理现象加深，围绕土地利益的矛盾加剧，如失地农民与地方政府的利益矛盾、土地安置收益归属与公平分配的矛盾、农民与农民之间土地补偿不公平等。
推进城乡统一的建设用地市场困难重重。第一，宏观法律制度的制约。几十年来，我国法律规定城市土地归国家所有，农村土地归集体所有。城乡土地的过渡和整合需要新的法律。新法不到位，本身就使得政府在实际运作中的法律依据不到位，存在问题。
二是地方政府积极性不高。当地政府按原办法征用了集体土地，开发是增产省事的方案。
如果把农村集体土地和城市国有土地放在一起标注，如果这块土地是500万亩，集体建设用地和城市建设用地同价同分配，那么市政府就少了一块地。
政府需要用土地钱来建设城市基础设施，而农村建设用地并没有更多地投入到城市基础设施中。如果分配均等，就会有一些不平衡。
三是市场化程度低。土地并不完全由市场资源配置，而是由地方政府的一个工作组推动。从这个意义上说，城市中的股票交易所、要素市场、市场配置还没有达到市场化的程度。
四是相关配套制度没有跟上。建立城乡统一的建设用地市场是促进城乡统筹发展、维护农民利益、缓解城市建设用地紧张和贯彻新土地管理法的必然要求。有利于结合农村土地要素的活力，实现城乡土地要素与资本劳动等要素的自由组合，促进城乡一体化。
当前，推进城乡统一建设用地市场的关键在于落实集体经营性建设用地的相关工作，重点是深化三个方面的配套措施和改革。
第一，聚焦“谁来入市”。明确实施对象和主体的范围，明晰土地产权关系，是保障市场交易安全、发挥市场机制、优化土地资源配置的重要条件。推进包括农村宅基地在内的集体建设用地流转制度改革，要加强农村界址调查，尽快完成集体土地所有权和使用权登记，依法确定集体土地所有权，明确集体土地所有权和使用权主体。
第二，关注进入市场的成本价。完善城乡建设用地价格形成机制，加快探索建立城乡一体化的土地级别和基准地价，建立市场交易的土地成本价计算机制，实现集体经营性建设用地和国有建设用地同市场、同权、同价。这涉及到价格基数的计算。
第三，聚焦“如何分钱”。积极探索土地入市收益分配制度，要科学研究土地增值收益分配方式，合理界定参与分配的人员和集体经济组织。要认真处理土地增值收益分配调节基金问题。
应当科学合理确定土地增值收益分配调节基金的比例设置、计算使用方式、分配方式和分享比例。在农村土地征收制度改革和农村集体建设用地入市中，必须维护农民权益，让农民公平分享土地增值收益。
耕地指标跨区域交易机制
《意见》指出，要探索国家建设用地补充耕地指标跨区域交易机制，这是此次改革最深刻的一点，也是实现国土资源优化配置的战略举措。
提出跨区域指标和跨区域交易有一个过程。长期以来，在东部经济发达地区，建设用地指标紧缺，资源供给与空的矛盾十分突出，成为发展的障碍。
在经济快速发展过程中，直辖市和东部省份普遍存在耕地短缺、耕地保护与经济社会发展用地保障之间的矛盾。相反，土地资源丰富的地区，如内陆地区和中西部地区，有大量的耕地后备资源补充，但由于经济不发达，土地价值难以实现。
基于此，2017年以来，我国逐步放开耕地占补平衡条件，实施城乡建设用地增减挂钩和省际调剂试点，探索建立全国补充耕地指标和建设用地区域间交易机制。
近年来，我国逐步探索耕地占补平衡面积由省内平衡向国家统筹转变；城乡建设用地增减挂钩的地区将由县级调整扩大到省级。
《意见》再次探索建立全国范围的建设用地补充耕地指标跨区域交易机制，有利于统筹耕地保护，促进区域协调发展；有利于妥善解决耕地保护和土地利用安全之间的用地矛盾；有利于发挥经济发达地区和资源富集地区的资金互补优势，助推脱贫攻坚和乡村振兴。
目前，各地指标交易模式不同程度地表现出市场化倾向，以下问题需要进一步解决:
第一，交易价格是政府制定的，不是市场经济制定的，也就是说当事人不能自己定价，可能会造成转让方和受让方做出溢价牺牲，交易价格被人为固化。固定的交易价格不能真实反映指标的市场价值，不利于充分调动市场参与者的积极性，影响指标的有效配置。
另外，在指数交易中本应参考价格优先和时间优先的原则，但在所有在售指数都不一样的前提下，时间优先成为交易的唯一标准。
第二，指标流通和使用的区域局限性。在地区实践中，只有政策许可地区的指标有限地突破了地区限制，可以有条件地跨省使用。
比如国务院特批的重庆地票，可以全市流通；在支持扶贫的政策目标下，特定贫困县可以在国家统筹下进行指标跨省交易，区域限制违背了“市场化因素”的基本逻辑。对比有限制和无限制的指数流通，实践中存在双轨制的指数价差。
第三，目前指数流通二级市场不完善。多数地方只重视指数交易一级市场的建立，对发展二级市场持谨慎态度。二级市场的缺失也使得指数转让和退出的渠道不畅。
第四，耕地占补平衡重数量轻质量。城乡建设用地的增减，基本都是来自郊区的水浇地，都是良田，而被拆迁、开垦、翻耕回来的都是偏远农村的土地，存在偏远分散、面积小、抛荒的问题。
重庆地票改革试点
重庆地票改革试点与《意见》中提到的完善城乡建设用地增减挂钩政策有什么关系？
重庆的地票方案有以下几个特点。一是农村闲置建设用地复垦为耕地后，由国土部门专项验收，政府给予地票。
其次，地票产生后，重庆成立了地票交易所进行拍卖，开发商可以购买地票。
再次，按照土地集体所有的原则，扣除复垦费用后，地票收入15%归集体，85%归农民。
第四，重庆的地票方案符合国家农地管理的原则——土地集体所有，保护农民既得利益，土地使用性质不变。
重庆地票制度带来的第一个好处是，宏观上，重庆的房地产开发和城市发展不受土地指标的制约。重庆人大概六七年就能买套房子。总的来说，房价增长和地价增长是均衡的，整个房地产价格、GDP增长和老百姓年收入增长基本同步。
其中一个很重要的原因就是土地供应的保障。房地产所谓的高房价，很大程度上是因为土地供应不足。地价涨三倍，房价也会涨三倍。
第二个好处是保证城市化进程中的增减宏观联动和占补平衡。重庆城市快速发展的这十几年，只用了200多万亩土地。农村建设用地转为耕地，还增加了200多万亩耕地。10多年前，重庆的耕地是3000-4000万亩，现在耕地量没有减少。
大家应该都知道一个概念。在过去的200年里，世界各地的城市化进程并不是一个简单的城市土地扩张和农村耕地减少的过程。事实上，城市化过程是农村耕地也会增加的过程，因为农村每个农民人均占有300多平方米的建设用地，而农民到了城市，在城市的比例一般是人均100平方米。
如果1亿农民进城，那么在城镇增加1万平方公里，在农村理论上可以减少2万平方公里，一旦进城和出城，就会净增加2万平方公里的农业用地，但这是理论上的数学模型。
在实践中，至少农村的耕地不会减少，而且增减平衡。甚至农村的耕地会比城市的建设用地增加更多。
20多年来，中国农民两头占地。数亿农民进入了城市。理论上，无论城里的农民变成户籍居民还是常住和流动人口，只要城里有那么1000万人，就需要1000万人的公共设施。城市用地扩张，农村农民没有退出，所以导致两头占地。
经过40年的改革开放，中国的城市化进程不断发展，2亿亩耕地必须保住，因为这是中国人的饭碗所在。这次中央提出新土地法改革和土地要素市场改革。
机构改革的突破
1998年修订的《土地管理法》增加了一些不利于被征收土地的规定，如土地征收范围，明确扩大了土地征收的法律范围，但没有界定公共利益的概念；在征地过程中，不再与被征收地商定征地方案，签订征地协议；在争议解决机制上，明确规定征地补偿安置争议不影响征地方案的实施；现行土地制度与社会主义市场经济体制的矛盾日益突出。
主要体现在:一是征地制度不完善，因征地引发的社会矛盾积累较多。二是农村集体土地权益保护不足，农村集体经营性建设用地不能实行与国有建设用地同权同价。三是宅基地的取得、使用和退出制度不完备，用益物权难以落实，土地增值收益分配机制不健全，国家、集体和个人利益不够。因此，国家启动了《土地管理法》的修订工作，并于今年1月1日实施。
土地征收制度不完善，土地征收引发的社会矛盾积累较多，农村集体土地权益得不到充分保障，宅基地的取得、使用和退出制度不完备，用益物权难以落实，土地增值收益分配机制不完善。
2020年，新《土地管理法》在土地征收制度改革方面取得多项重大改革突破，首次明确界定了土地征收的公共利益范围；二是明确征收补偿的基本原则是确保被征地农民生活水平不下降，长远生计有保障；第三，改革征地程序，将原来的征地审批后公告改为征地审批前公告。
关于2020年实施新《土地管理法》的建议，我认为要借鉴历史经验和改革试点中出现的好做法，明确政府的角色定位；其次，确保只有公共利益项目才能使用土地征用权；三是建立兼顾国家、集体和个人的土地增值收益分配机制。
现行的户籍制度严重制约了新型城镇化的发展——制约了劳动力的合理流动，影响了进城农民的生活质量，人户分离引发诸多社会问题。户籍制度改革本质上是农民融入城市的过程，有助于促进社会生产力，延长中国劳动力红利。
为了进一步推进农民工户籍制度改革，我建议要注意户籍制度改革的五个原则——目标明确、保障充分、农村权益自主处置、合理分配、建立政府、企业、社会共同分担的长效成本机制。其次，科学规划建设城市群，培育城镇体系。
从长远来看，户籍制度放开已经成为必然趋势。但短期内不会完全放开。北京、上海等2500万人口以上的特大城市，暂时不应该完全放开。
所以我认为这次土改的重大意义不亚于80年代的农村承包制改革。那场改革促进了亿万农民致富和农村劳动生产率的释放。这一次的改革力度不亚于上世纪90年代初。土地租赁市场改革推动了中国的城市化进程。
28年来，到2018年，全国31个省份城市土地出让金总收入超过30万亿元，极大地促进了全国上百个城市基础设施和公共设施的发展。没有这笔钱，就不可能改善中国城市的现代化基础设施。
同时，房地产开发商和各种建设单位花了30多万亿买下这些地，然后进一步投入几百万亿进行房地产开发，这也是城市面貌变化和城市化进程中的必然需求。
所以我认为第二次大的土改是90年代浦东上海深圳的土地批租。
今年土地法出台，资本市场、土地市场、技术市场、数字市场、劳动力市场改革等要素市场化改革，涉及土地市场和农民工劳动力市场两个环节。
在我看来，这一改革也将使整个中国在未来几十年产生数百亿的活力，必将推动中国城镇化和农村现代化更好的发展。
