我们正在目睹一场伟大的土地制度改革。
4月9日，中共中央、国务院印发《关于构建更加完善要素市场化配置体制机制的意见》，其中提到了土地改革的多项具体措施，包括建立健全城乡统一的建设用地市场，深化工业用地市场化配置改革，鼓励盘活存量建设用地，完善土地管理制度等。
《意见》提到了土地、劳动力、资本、技术、资料五大生产要素，其中土地要素被排在第一位。土地作为生产和生活的载体，其配置效率将直接影响经济和社会的发展。土地具有天然的稀缺性和不可再生性，因此在经济价值分配中占有绝对的基础地位。
该意见的公布将对中国房地产行业，乃至中国经济社会带来颠覆性的变化，其重要性不亚于中国历史上任何一次重要的土地改革。虽然文件中关于土地要素市场化配置的内容只有600字，但却包含了很多关键点。下面，我们将带领大家从多个维度深度解读这份划时代文件的要义。
土地制度改革是中国经济发展进入新阶段的必由之路。
2013年之前，土地是中国经济增长的引擎。近年来，随着中国经济转型的大趋势，落后的土地制度已经成为阻碍经济发展的重要因素。
自建国以来，中国一直实行二元土地制度。换句话说，在同一个经济社会里要实行两种制度:在城镇实行市场化程度高的国有土地制度；在农村实行集体土地制度。其中，农村集体土地分为耕地、宅基地和农村集体经营性建设用地三类。
实行二元土地制度符合我国的基本国情。一方面，城市化是经济发展的必然趋势。另一方面，我国土地资源总量不足，存在区域结构失衡。人均耕地、优质耕地、后备耕地资源少。因此，在城市化进程中，我们仍然实行农村集体土地制度，以保护耕地和农民的权益。
在这种土地制度下，政府通过统一供地获得土地增值收益，实现经济增长的目标。一个极好的例子是，08年经济危机的时候，我们国家不仅放松了货币环境，还放松了国家土地供应。从下图可以看出，2013年之前，我国建设用地出让面积与GDP增长之间存在较强的正相关关系。
2008年后，中国经济增速开始换挡，2013年后土地供应也出现拐点。在此之前，由于城镇化率低、市场需求不足、国有土地容量充足，二元土地结构表现出与经济社会的极大兼容性。然而，随着城市化的推进和经济发展的转型，二元土地制度的缺陷开始慢慢暴露出来。
根据以前的土地管理法，农村居民只有农地使用权，没有所有权。因此，农业用地不能有偿出售或使用。农地要转为建设用地，必须经过一个漫长的征地国有化过程。这大大限制了产出水平和农民财产性收入，也制约了农村产业升级。
北京曾经有一个经典案例。在宋庄成名之前，一些当地村民将自己的宅基地“出售”给了外国艺术家。后来随着画家影响力的传播，宋庄成为全国著名的画家村。有村民因为当初卖得太便宜，想反悔，于是引用农地不能买卖的法律规定，向法院起诉。最后法院依据法律法规判决原房屋买卖合同无效。
此案在一定程度上暴露了现行土地制度的尴尬。没有画家的存在，宋庄的土地显然配不上现在的房价。新产业的加入，其实是对农村产业升级的引导和保障。集体土地制度原本是为了保护农民利益，但现在的制度显然已经开始偏离初衷。
与此同时，中国土地市场的供给端极不平衡。一方面，城市缺乏建设用地，土地供应弹性低，房价飙升。另一方面，农业用地进入市场需要一个漫长而复杂的程序。在这个过程中，农民得不到合理的补偿。这种情况使得大部分流向城镇的农村人口不得不面临高昂的生活成本压力，其中一部分人不得不回到农村，这是对城市化进程的一种反应。这在一定程度上扩大了城乡收入差距，进一步激化了城乡矛盾。
现在的城乡格局，不是简单扩大城镇化或者农民返乡就能解决的问题。最好的解决办法恐怕是通过土地制度促进生产要素向农村回流。
事实上，早在2013年的十八届三中全会上，就对土地制度改革提出了明确的任务，其中一项就是关于建立城乡统一的建设用地市场，要求农村集体经营性建设用地的转让和租赁应当与国有土地同价同权。
因此，土地制度改革是中国经济发展进入新阶段的必由之路。
02要点:用地指标审批权下放至省级政府。
目前我国新增建设用地指标自上而下实行“统一分配、分级分解、指令性管理”。也就是说，中央每年给每个省市一个配额，每个省市在配额范围内设计一个方案，报中央批准后实施。在这个过程中，地方政府有相对的自主权。
一方面，目前中央层面的审批范围还很大，没有达到预期的效果。另一方面，经过大量的层层审批，审批周期长、效率低的问题层出不穷，紧急的重大项目往往因为审批流程而夭折。
建设用地审批权下放有利于优化政府职能，提高行政效率。还可以极大地激活地方政府的自主权，进一步优化土地资源配置。
但需要注意的是，这仍然是为了在存量市场上分蛋糕，并不会导致大规模建设用地的增加。尽管建设用地审批权下放，但耕地保护制度和耕地保护红线并没有放松。也就是说，审批权的下放伴随着对耕地保护的要求，重点是布局调整和更加合理地利用土地，而不是规模增量。接下来，农村集体建设用地仍需纳入既定用地指标，不增加指标，这将成为制约农村集体土地利用的重要因素。
挖掘存量，控制增量，将是未来建设用地供应的最大特点。
今年3月12日，国务院公布《关于授权和委托土地使用审批权的决定》，授权省级地方政府批准将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的审批，委托部分省级政府批准将永久基本农田转为建设用地的审批和国务院批准征收土地的审批。北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆为首批试点。
03要点:建立和完善城乡统一的建设用地市场。
如上所述，目前，我们正面临着二元土地制度日益突出的弊端。早在2013年，十八届三中全会就明确提出“建设城乡一体的建设用地市场，在符合规划和用途管制的前提下，允许集体经营性建设用地入市”。
随后，我国进行了五年的三次农村土地管理制度改革试点。比如常州武进区，乡镇企业比较发达，当地很多乡镇企业都把厂址选在了农村集体建设用地上。由于当时法律的限制，这些土地不能作为乡镇企业的资产，所以这些企业上市时不能将注册地登记在公司的实际所在地。试点后，企业可以直接将集体建设用地记入公司资产。部分地区的部分农村集体建设用地开始建房，但这些房屋多为租赁房或经济适用房，进展缓慢。
目前，建立和完善城乡统一的建设用地市场还存在许多困难，首先是法律制度的制约。旧的《土地管理法》明确规定了二元土地制度，需要新的法律保障才能顺利实现城乡土地一体化过渡。《土地管理法》虽已修订，但相应的配套制度并未推进。事实上，这是目前推进一体化的最大障碍。
不容忽视的是，地方政府也缺乏动力。在原来的过程中，地方政府垄断了一级市场，直接享受土地升值带来的好处。如果城乡同价同分配，地方政府的收入会大大减少。这部分收入一般作为城市基础设施投资，农村建设用地并没有为城市基础设施提供更多的资本。
此外，人民内部还有许多利益关系的障碍。农村建设用地流转期限原则上与国有土地相同，但很多已经在该土地上经营的企业，其期限仍存在模糊性。当这些利益形成一定规模时，必然会阻碍政策的执行。
可以肯定的是，在土地产权、市场进入成本、收益分配制度等方面还没有成熟机制的情况下，建立和完善城乡统一的建设用地市场还有很长的路要走。
其中，界定产权关系是重中之重。目前农村集体土地产权模糊，交易成本极高，效率极低，直接导致大量无效集体土地的存在。通过产权界定，今后无论是购买、收回还是再出售，都可以同权同价进入市场，直接提高土地利用效率，进一步发挥市场的引导作用。
04要点:探索建立全国范围的建设用地和补充耕地指标跨区域交易机制。
跨区域的指数交易与前面提到的资源分布不平衡和耕地保护原则密切相关。
在中国经济发达地区，耕地供需矛盾和缺口很大。在耕地保护原则下，新的重大项目往往难以落地，制约了区域经济的发展。相反，在土地资源丰富的地区，如中西部地区，耕地资源往往也很丰富。但是由于产业落后，经济发展不景气，大量的土地并没有体现出相应的价值。
事实上，2017年以来，我国一直在逐步放开耕地占补平衡条件，实施城乡建设用地增减挂钩和跨省调剂试点，探索建立国家建设用地和补充耕地指标跨区域交易机制。
跨区域贸易指标将直接有效地解决当前土地保护与安全之间的矛盾。东部地区不需要通过东拼西凑补充耕地，效果不大。在严守耕地红线的前提下，东部地区将能够通过跨区域交易指标获得更切实的土地保护，从而促进重点建设投资项目的落地。
再者，这也使得经济发达地区和资源丰富地区优势互补，对于脱贫攻坚和乡村振兴意义重大。《办法》中明确规定，跨省补充耕地收取的资金，除一部分用于承担补充耕地任务的，优先用于补充耕地，其余用于扶贫和乡村振兴。通过跨区域的指数交易，资源丰富、发展落后的地区获得了更多的资金。
这样，中国的区域发展将更加协调，耕地资源将在客观上得到更有效的保护。
跨区域指数交易是市场化发展的重要体现，但目前跨区域指数交易仍存在较大问题。
第一，交易价格为非市场竞价。目前各地交易指标大多采用政府指导价，而不是市场竞价。换句话说，价格还是固定的，当事人不能自己定价。这显然与市场化原则相去甚远。从2011年开始，成都一直以“准、准”的指标交易指导价进行交易。十年过去了，价格一直保持在每亩30万人民币左右的区间。这显然违背了市场化交易的核心原则。一是市场参与者积极性受到打击，指标无法有效配置。另一方面，市场的价值无法在固定价格中得到体现。此外，根据市场化规则，交易应以价格和时间优先为原则。但在所有代销指标不存在价格差异的前提下，时间优先成为指标持有者完成交易的唯一标准。这本质上带来了巨大的权力寻租风险。
第二，指标使用的区域还是有一些限制的。只有在特定政策下，部分地区才有条件突破地域限制，跨省市流转。这也违背了“要素市场化”的逻辑，也带来了“双轨制”指数价格的巨大差异。从实践中可以看出，管制的局限性和政策的例外性导致了“双轨制”指数价格的显著差异。比如乐山马边县7000亩指数，提前转让给绍兴越城区，价格高达72万亩，造成了指数交易市场的扭曲。
第三，二级市场缺乏维护。在目前的体制下，地方政府倾向于忽视二级市场，而是专注于一级市场。以成都为例，建设用地指标不能二次转让，指标质押的实施细则或试点做法从未出现。为什么要关注二级市场？因为二级市场保证了指标的引入，交易流程可以进一步完善。
第四，耕地占补平衡重数量轻质量。一般来说，被拆迁、被复垦、被重新翻耕的土地，基本都是偏远农村的土地，质量差、偏僻分散、体量小。城乡建设用地基本都是城镇和郊区的水浇地，属于优质耕地。用单量论显然不公平。
05分:新浪潮风起云涌。
在这个时间节点发布这份文件，是对之前土地制度改革步伐的延续，但不可否认的是，也是为了用政策的稳定性来对冲当前疫情带来的市场不确定性。
长期以来，我国的土地用途管制带有浓厚的规划色彩，市场在其中的作用受到严重限制。《意见》的发布是下一步全面土地制度改革的重要信号。在接下来的时间里，我们将迎来更全面、更深入的土地改革。
在这项改革的推动下，未来中国的耕地将得到进一步保护甚至增加。随着跨地区占补平衡、跨地区建设用地指标交易和市场资源配置，中国将进一步协调各地区的发展，欠发达地区的农民将获得市场资源配置产生的利益的公平分配。
根据近几年的动作，可以合理猜测，农村集体经营性建设用地将是未来的新焦点。经过长时间的试验，农村集体经营性建设用地潜力的激发，可能会支撑未来两个五年规划的产业发展，甚至是租赁房的建设。
这将是一个新的浪潮，我们一定会选择水来歌唱，乘风破浪。
