近日，水利部、国家发展改革委、财政部联合印发《关于推进水权改革的指导意见》，对当前和今后一个时期的水权改革作出总体部署和安排。
党的十八大以来，党中央、国务院对水权改革作出了许多部署，明确要求建立和完善水权初次分配制度，推进水权市场化交易。今年3月，中共中央、国务院印发《关于加快建设全国统一市场的意见》，明确要求建设全国统一的水权交易市场。
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水利部、国家发改委、财政部联合发布的《关于推进水权改革的指导意见》，对国家、流域和地方水权改革具有极其重要的方向性指导意义，将是我国水权改革进程中又一个里程碑式的政策文件和改革工作的推动者。本文试图总结《指导意见》的核心观点和改革措施，为供水水权改革的学术研究和行业实践提供参考。
一、水权改革的方向和任务
1.配置
水权改革是自然资源资产产权制度改革的重要组成部分。我国水资源属于国家所有，水权改革是完善全民所有水资源资产收益管理制度的必要途径，是推进我国水资源管理能力现代化的重要组成部分。
2.代表团
水资源是一种公共资源，容易过度利用，效率低下，开发利用投入不足。解决这个问题通常有两种政策手段:一种是庇古税，即税费的征收方式，比如水资源税；另一种是产权方式。显然，水权改革属于后者。其使命是通过产权手段促进水资源的优化配置和集约节约安全利用，通过产权边界强化水资源的刚性约束。
二、水权改革的主要内容
水权改革的总体目标是加快建立权属清晰、权责明确、流转顺畅、监管有效的水权制度。围绕这一目标，《指导意见》详细规划了水权改革的四项主要内容:初次分配、市场化交易、交易平台和监督管理。
1.初始分配
水权的初始分配和明晰是水权制度建设的前提和基础。《指导意见》首次提到水权的“边界”，体现了水权的权利和约束双重性，也体现了通过水权的分配和明晰强化水资源的刚性约束。
更重要的是，针对过去很多政策文件中使用的很多概念，如水权、水流财产权、取水权、水资源使用权等。，以及各方面认识的不一致，《指导意见》贯穿了“水权”这一表述，梳理了相关概念，建立了清晰统一的水权改革话语体系。
初始分配对象和水体。水权的初始分配涉及不同层次的对象，包括地区政府、用水户、灌溉用户以及公共供水管网中的主要用水户。同时，水权的初始分配也是针对不同的水体，包括跨境流域、当地地表水、地下水、引水工程的水、公共供水管网的水、农村集体经济组织建设管理的池塘和水库的水。需要强调的是，水权初始分配不得超过上述水体的水资源承载能力。
初始分配凭证。《指导意见》明确了水权初始分配的三类凭证。第一，区域水权。经批准的水量分配方案、下达的用水指标和调水工程相关批准文件中规定的受水区可用水量为水权初始分配的方案和凭证。基于此界定了水权主体的边界，适用于跨界流域、地下水及其他水体的区域水权初始分配。二是取水权。明确了取水许可可以用于明确取水权，适用于依法纳入取水许可管理的用水户。三是管网用水户的水权，规定了当地可以发放的水权属证书，以明确灌区灌溉用水户的水权、使用农村集体经济组织的水塘和水库建设管理用水的用水户的水权、公共供水管网用水户的水权。
2.市场交易
与《水权交易管理暂行办法》一致，《指导意见》总结的水权市场化交易形式也包括区域水权交易、取水量交易和灌溉用水户水权交易三种形式。对于水权的市场化交易，《指导意见》还特别强调了以下程序、环节或要求。
交易的前提。水权交易或正式协议签订前，交易需要备案后才能完成。《指导意见》要求，区域水权交易应向上一级水行政主管部门备案，甚至向相关流域管理机构和水利部备案。水权交易应当向原取水审批机关提出申请。灌溉用户水权交易期限超过一年的，应当报灌区管理单位和县级以上地方人民政府水行政主管部门备案。
交易的方式。《指导意见》明确，区域水权、水权可公开交易或协议转让，灌溉用户水权可由政府回购或自主交易。上述交易模式充分体现了市场在水权配置中的作用，因此三种形式的水权价格在考虑水资源价值的基础上，通过招标或谈判确定。
交易的组织。水权交易的组织重点在于交易是通过平台进行还是自主进行，与《水权交易管理暂行办法》有所不同。《指导意见》明确，区域水权和取水权交易应当通过水权交易平台进行。而灌溉用户的水权交易通常是小额、分散的，可以通过平台独立交易。在水权交易方面，《指导意见》有一个亮点。其中首次提到“推进水权相对集中交易”，即水权交易应在国家和地方的水权交易平台或政府的公共资源交易平台上进行，特别是在影响大、水资源脆弱的地区，如跨一级水资源、跨省、超负荷水资源的水权交易，需要在更权威的国家水权交易平台上进行。
交易措施。《指导意见》要求创新水权交易措施，核心是水权是一种水资源资产，水权交易可以获得一定的合理收益。水权转让的价格和合理收益成为吸引社会资本参与节水供水工程建设运营和合同节水的内在动力。同时，《指导意见》还鼓励水权人与金融机构合作，通过水权质押、抵押、担保等方式创新水权金融资产属性，为水资源节约、保护、开发和利用提供融资支持。
3.交易平台和全国统一的水权交易市场。
水权交易平台可以为水权交易提供信息搜索、技术支持、交易撮合、价格结算、交易认证等服务，有利于降低水权交易成本，提高交易成功率和效率，活跃和繁荣水权交易市场。《指导意见》以建立全国统一的水权交易市场为目标，对水权交易平台建设做出了全面系统的安排，其中最核心的两个词是“统一”和“规范”。
首先强调在交易体系上要建立全国统一的水权交易体系，交易规则、技术标准、数据规范统一。《指导意见》强调，水权交易平台运营单位应当按照水利部制定的统一交易规则进行操作，也就是说，无论在哪里、交易量多大，其流程、模式、规则和标准都是一样的，这有利于进一步规范水权交易行为，有利于水权交易的规范化和全国推广，也是建设全国统一水权交易市场的必然要求。
其次，强调平台体系要统一部署，分层次应用，即在全国范围内形成一体化的、各具特色的水权交易平台体系。在国家层面，要加强全国水权交易平台的权威性和指导性，如水权交易系统的开发、用水户水权交易app的建设和应用、水权交易标准和规范的制定、交易的服务保障等。在流域和地方层面，按照国务院建立统一公共资源交易平台的工作计划，将水权交易逐步纳入公共资源交易平台体系。
第三，它强调在技术层面，信息资源应该共享、认可和互联。特别是与水权高度相关的水权管理系统，强调水权交易系统与水权电子许可等信息系统的互联互通，支撑水权交易安全、高效、规范发展。
4.监督和管理
水资源不仅是经济资源，也是生命和生态的基本要素。《指导意见》特别关注水权改革的监督管理，从三个层面加强监测监管，即加强取水监测计量、加强水资源用途管制、加强水权交易监管。其中，取水量的监测和计量为水权的初次分配和交易提供了必要的技术支持。没有完善的监测和计量，水权的权威性和约束性就会大打折扣。用水控制确保水权的初始分配和交易不会影响区域水资源安全，保证生活、生态和农田灌溉用水需求。水权交易监管的目的是保证交易规则的合法性、合规性和公平性。
第三，水权改革中的相关争议和统一认识
1.政府和市场的地位和作用
关于政府和市场在水权改革中的不同地位和作用，《指导意见》明确指出，要坚持“政府调节、市场调节”的原则，政府通过水权的初次分配和交易监管，保障生活、生态和生产的基本用水需求，维护正常的用水秩序和用水安全，即发挥“有为政府”的作用。而市场则利用其优化资源配置的功能，激发节水的内在动力，进一步提高水资源利用的效率和效益，即发挥“有效市场”的作用。
2.可交易水权的范围
《指导意见》对不同形式的水权交易规定了不同的水权交易范围。其中，无论是自身节约的水资源，还是初次分配环节的结余或预留水，都可以成为区域水权交易的对象或范围。但对于水权交易，交易范围仅限于用水户通过调整产品和产业结构、改造工艺、节约用水等措施节约的水资源，原取水许可审批机关应对节约用水的真实性和合理性进行核实。
3.水权交易与生态产品价值实现的关系。
生态所有权交易是实现生态产品价值的四种方式之一。《指导意见》指出，水权交易是实现生态产品价值、补偿生态保护的重要手段。只有通过完善高效的水权交易制度，才能提升水权的价值，充分体现水权作为自然资源资产的效益，从根本上激发人们对水权的关注。水权交易作为实现生态产品价值的一种形式，通过水权交易实现了用水户节水的必要经济回报，从根本上刺激了用水户的节水行为。
四。水权改革的支撑体系和保障措施
1.水资源刚性约束系统
严格执行水资源刚性约束制度，为水权改革创造了必要的政策环境和现实土壤。也就是说，只有充分强调水资源的刚性约束，社会各界才能充分认识到水资源的有限性和稀缺性，凸显水权的价值，诱导和培育水权交易市场，即通过水权交易，调节余缺，解决部分用水户在水资源刚性约束下的用水“边界”不足问题。因此，《指导意见》提出，各地要把推进水权改革作为落实水资源刚性约束制度的重要任务。
2.水权改革的宣传与引导
水权的概念应该深入人心。目前，公众、企事业单位对水权还比较陌生，尤其是在南方水资源丰富的地区。包括水行政主管部门在内的人们对水权改革的必要性和实施路径还不够了解。因此，《指导意见》提出，要加大对水权改革的宣传报道力度，形成普遍的水权意识，获得用水户的支持和参与热情。
同时,《指导意见》还提出，适时总结推广各地在水权改革方面的经验和做法，有助于全国其他地区因地制宜、因地制宜地复制推广水权改革成功模式，减少改革弯路和试错成本，营造良好的改革氛围和局面。
3.改革水权评估制度。
《指导意见》提出，将水权改革纳入水资源管理考核。目前，一些地区，特别是水资源丰富的地区，对水权改革不够重视，这主要是由于对水权改革缺乏认识。水权改革不仅有利于节约用水，更重要的是实现了水资源管理能力和体系的现代化和科学化。因此，有必要将水权改革纳入水资源管理考核，以促使地方水行政主管部门按照现代产权理论提高水资源管理水平。
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作者|田
编辑|车肖磊
校对|王慧
审计|魏宣
制片人|赵洪涛
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【来源:中国水利报】
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