原文刊于《上海交通大学学报》2021年第4期
作者简介
王平：上海交通大学助理研究员，博士研究生。
郑成良：上海交通大学凯原法学院教授，博士生导师。
摘要：高校办学自主权是我国高校建设和改革中的一个热点问题。中华人民共和国成立以来，办学自主权的运行受政校关系直接影响，在执政党对社会各项事务的领导下，呈现阶段性特征。本文溯源各历史阶段我国政校关系运行的相关性表现，按照办学自主权的自主性及受外部控制的程度，划分出不同阶段来揭示高校办学自主权运行逻辑。自主办学应理顺三个关系的协调，即与国家治理现代化的关系协调，与政府职能转变之间的关系协调，与高校自主办学供给侧的关系协调。
关键词：办学自主权；政校关系；运行逻辑；实践表达
引 言
高校办学自主权是我国高校建设、理论研讨和改革推进中的一个热点问题。自主办学已具备丰富的知识和理论积淀，并为其制度运行奠定了坚实的基础。综括而言，高校自主办学可从以下观点切入：一是办学自主权性质的认定，该观点主张自主办学的核心是高等教育管理权力的分配问题，将其视为“高校办学自主权是法律赋予高等学校的一种资格，既不同于国家权力，也不同于私人权利，是基于教育法的规定，来源于国家教育权，是一种特殊的公权力”。或认为高等学校的主体具有双重属性，既能表明国家教育行政主体的权力范畴，也能作为法律授权主体而依法平等、自主地享有主体权利，是一种混合权。二是自主办学与执政党的关系问题，该观点将执政党视为分析自主办学的关键因子，认为党的领导对高校自主办学具有显著影响，“中国共产党不断探索高校领导体制，党委领导下的校长负责制更适合我国高校的实际情况和工作需要”。或认为党的领导对高校自主办学权及其运行在客观上造成了干预和限制，破坏了教育的发展规律。毋庸置疑，既有理论已涵盖了自主办学的多层面向，为实践提供了丰富的知识滋养。然而，承认既有理论的贡献并非否认其论证和适用性上的时空局限，因为任何制度的运行都会依附于特有的国情。实质上，我国的政权性质决定了高等教育的属性及其发展规律和运行模式——自主办学的理论研讨及其实践展开应立足于中国高等教育的本土化经验。
高校自主办学是中国语境下高校建设改革的路径选择，该命题在以往的研究中呈现出以下两个维度：一是将“高校自主办学”对标西方的“大学自治”，是高等学校和其外部因素矛盾关系的反映；二是指高校自主办学的中国逻辑，其涵盖范围、制度构造和运行机理有异于域外大学自治。两者在研究趋向上虽有不同的演化路径，但都是以西方大学自治为先在性标尺。所以，我国高校自主办学尚未形成一套独立、科学的理论体系，而是被嵌套在西方大学自治的发展框架内，缺乏立足于中国大地本土化经验的支撑。首先，既有研究以哲理性的制度构建为主，在比较分析的基础上将自主办学的效果作为分析重点，但自主办学制度的构造是什么，如何具体运作，学界尚未进行深入解析和研究；其次，受理论视野的限制，研究方法上该命题仍囿于对制度的比较分析，论证多以追问制度缺陷为逻辑，但缺陷的根源为何以及存在何种缺陷仅仅停留在比较分析的视角上，是一种凌驾于中国制度之上的理论推演和实践猜想。鉴于此，建构基于我国现有国情与传统文化的自主办学体制和理论评价无疑十分必要。本文以中国高等教育历史发展的不同阶段为观察对象，寻找其发展的基本逻辑与规律，探索进一步推进高校自主办学的转向空间。
一、 我国高校办学自主权的内在逻辑
自主办学的概念自提出以来，其内在逻辑便呼之欲出但又若隐若现。因为，自主办学既是一种实践探索过程，也是一种制度试错和纠偏过程，这一属性决定了自主办学仍处在不断深化认知与持续探索的实践过程中。同时，它属于中国科教战略，是为推进可持续发展提供强有力人才支撑的核心要素。在此意义上，由评议会或董事会负责处理学校重要事项的域外模式或经验，不但难以与中国国情有效融合，也会给自主办学的路径选择带来干扰和阻碍。所以，中国语境下的自主办学应超越西方经典理论和经验，扎根中国大地，围绕高校与政府关系的合理建构，推进自主办学理论与实践体系的建构。同时，应将自主办学的建设实践和效能表达放到国家治理现代化的背景下，基于法治逻辑建构政府与高校的关系，分步骤、分阶段、分对象，用更加多样化的方式，形成高校自主办学逐步去行政化的系统配套政策，以期最终实现高校自主办学。
第一，理顺高校与政府的关系是落实高校办学自主权的关键。
高校自主办学的核心逻辑是高校办学与政府管控之间的关系问题。该关系既反映了行政权对高校运行的高度制约或干预，又强调了因行政干预而致使高校内部结构的科层化，压缩了高等教育的基本精神和发展空间，进而导致高等教育主体性丧失。基于此，理论界认为去行政化是高校自主办学的关键所在。与此同时，《国家中长期教育改革和发展规划纲要》第39条明确指出：“落实和扩大学校办学自主权。政府及其部门要树立服务意识，改进管理方式，完善监管机制，减少和规范对学校的行政审批事项，依法保障学校充分行使办学自主权和承担相应责任。”自此，去行政化无疑成为高校改革和自主办学建设的时代命题。但是，“去行政化”是否一定能促成高校办学自主权的实现，优化高校的管理结构？现今社会并不存在一种可以求证和借鉴的成功经验。高校“去行政化”改革依然任重而道远，落实和扩大高校办学自主权仍然面临诸多亟待解决的难题。因此，“去行政化”的推演逻辑一定程度上背离了主体之间的关系性结构，尤其是在高校资源匮乏且分布不均的情况下，会不利于高校管理结构的优化与资源整合。鉴于此，推动自主办学体系化建设，不仅应考量行政权对教育体系的影响因子，还应充分探索高校自身建设中的结构性问题及其与教育行政管理部门之间的关系问题。
首先，强化高等教育的主体性建设。我国高等教育在根源上具有极强的行政依附性，这一特性与国家综合国力的不断提升以及国家对社会事务的全面统管直接相关。在教育主体建构层面，因国家的政治权力通过多种方式对大学进行全面控制和强力整合，大学一度不可避免地成为国家的附庸，丧失了作为学术组织的独立性与自主性。长期以来，高校养成了对政府的程序依赖、资源依赖、心理依赖等习惯，且已积重难返。然而，随着改革开放的逐步深入，国家行政权触及社会的边界和领域开始逐渐收缩，除执政安全和政治稳定等特殊领域外，国家试图还权于社会，包括高等教育领域，以期激发社会的创造力。正是在这一社会发展趋势下，中国高等教育建设取得了空前发展，尤其是发展规模方面。但是，这一发展趋势并未引致高等教育的主体性发展，反而因其规模化和目标性建设强化了对政府资源的过度依赖。同时，政府为使投入的资源得到有效利用和控制，通过“211”“985”和“双一流”等高等教育建设工程，对高校资质、位阶和评价设置等级分类，并直接影响未来对高校科研以及硬件的追加式投入。这些条件潜在地约束了高校的自主建设和评价机制，使其丧失了有效吸纳社会资源的时机，阻碍了高校自我建设能力的提升。可以说，高校对资源组织能力的匮乏是造成教育行政化的主要缘由之一。鉴于此，破解这一难题的关键除了要强调政府职能改革，还应推动高校内部结构的调整，尤其是增强高校与社会衔接的职能部门的引资造血能力，提升高校基金会资本运作能力并加强运行效能评价体系，强化高校对市场资本、社会信息、资源和人才的整体摄入与治理能力。
其次，厘清高校与政府之间的法律关系。关于高校与政府的关系问题，理论界多有讨论，但至今尚未得出一个明晰的共识性结论。诚然，行政化是中国高校发展和改革中面临的最大桎梏，严重影响了自主办学的发展和成效的实现。但问题是，中国语境下高校自主办学“去行政化”的逻辑依据何在？既有理论研究并未对上述问题予以深入的追问。本文认为，在中国政府改革尚未完成之际高等教育彻底去行政化既不现实，时机也尚未成熟。说它不现实，是因为我国政府并非“守夜人”政府，其最初是以“全能政府”姿态对国家的各项事务进行管理和监督，以保证社会发展的稳定有序。随着顶层设计和基层实践的逐步推进和完善，政府改革已取得了前所未有的成效，权责明确和关系清晰已日益凸显。尽管如此，政府改革并不意味着我国必须走西方国家“小政府—大社会”的管理模式。恰恰相反，基于对地域、国家结构等因素的考量，政府统管和社会参与是中国在一定时期内选择的模式。这种模式既强调政府管理的现代化、科技化、人性化和高效化，又更加强调政府管理对社会发展和治理的核心功能，强调社会主义制度的优越性，尤其是政府管理在应对突发事件和社会风险中的功能表达。正因如此，政府对高等教育在宏观和微观上的管理和监督不会悄然褪色，而是在法律关系明确的前提下对高等教育予以指引。所谓时机不成熟是指，中国社会捐助机制尚未体系化、成熟化，尽管高校内部发挥筹资职能的基金会在有效筹措资金，但在科学引流市场资本的专业化与职业化方面，仍然有很长的路要走，高等教育市场化依然面临诸多困境。因此，依据当下的社会背景，完全去行政化将会直接导致高等教育办学资源的枯竭、师资及人才待遇的波动，进而加深高等教育发展的不平衡，潜在地加剧社会高等教育资源分配不均的冲突。这一现象在中国高校发展中已有显露，如东西部地区高等教育发展的严重失衡和科研人才“东南飞”现象等。鉴于此，自主办学理论与实践既不能脱离时空条件，更不能超越国家法律与政策随意而为。
再次，推进政校关系法治化建设。时下，自主办学俨然是高等教育改革的动力支持和目标期望。自主办学是法治层面上的体系改革，它既涉及政府的改革面向，也牵连政府与高校的法律关系问题。因此，自主办学不是仅依赖“去行政化”就能达到的改革目标。国家教育主管部门根据教育实践和理论研究，对自主办学作了长远且细致的规划，并规定“必须深入推进管办评分离，厘清政府、学校、社会之间的权责关系，构建三者之间良性互动机制，促进政府职能转变”。“到2020年，基本形成政府依法管理、学校依法自主办学、社会各界依法参与和监督的教育公共治理新格局。”这就表明，关系结构中政府仍扮演管理者的角色，是教育行业的管理机关；与之对应，教育机构包括高等教育机构在法律关系上仍表现为被管理的一方。在这一基本关系中，主体资质及其关系结构没有任何变化，但在关系内容层面则有着实质性进步，这一变化体现在政府管理权限的法治化和办学自主权的法治化定位上。法律成为政府管理教育的规则体系，政府对高等教育的管理权限、管理程度和管理程序须遵循法律的明确规定。当然，高校的办学自主权也并非不受约束的行为，其权限范围、行为程序等同样受法治基本原则和具体规定的约束，越权行为和权力滥用会引致来自法律的负面评价。
第二，坚持执政党对高等教育的领导是自主办学的前提。
学术概念上，自主办学是以处理政府—高校关系为内容的。而当代中国始终由强大政党引领和建构，政党已深度嵌入社会，形成了独特的“政党—国家”体制。雅斯贝尔斯曾说过：“国家让大学的存在成为可能，国家也捍卫着大学。”2014年，中共中央办公厅印发《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》，进一步明确“党委领导下的校长负责制是中国共产党对国家举办的普通高等学校领导的根本制度，是高等学校坚持社会主义办学方向的重要保证，必须毫不动摇、长期坚持并不断完善”。党的领导精准地赋予了自主办学须“走中国特色社会主义道路”和“办中国特色社会主义大学”的政治立场。这一高屋建瓴的政策指引，意味着自主办学的理论建构和实践运行须区别于大学自治，走中国特色社会主义的改革路径。党在一定时期形成的思想和决策是一个科学完整的思想体系，是社会创新的哲学体系。因此，作为育人、研究示范区和辐射源的高等教育必须坚持党的领导，将党的核心思想形塑为文化创新、教育创新和科研创新的动力源，唯有牢固确立中国共产党对高校自主办学的领导地位，才能使自主办学赢得纵深革新的动力。
二、 中国高校自主办学的实践表达
高校自主办学是高等教育发展和创新的重要举措，因此，遵循教育规律是自主办学的基本逻辑。但高等教育创新和发展并不是一个孤立现象，而是一种具有普遍联系并相互作用的社会现象。所以，唯有依托特定时空的政治环境与社会发展，高校自主办学才能实现预期的改革成效。纵观我国高等教育发展史，自主办学与国家发展的社会背景、政治支持等要素之间具有正相关性。单纯的以概念或域外经验为逻辑的研究极易产生以偏概全的风险，更难为中国高校自主办学的实践提供丰沛的理论滋养。鉴于此，笔者将梳理中国高校自主办学的历史发展，结合不同时期的社会背景和高校办学状况，揭示我国高校办学自主权的运行与演进过程。本文参照程天君等学者的研究，按照办学自主权的自主性及受外部控制的程度，将中华人民共和国成立以来的高校办学分为三个阶段，即行政垄断教育阶段、办学自主权的萌生阶段和办学自主权确权与发展阶段。
第一，行政垄断教育阶段。
新中国成立之初，随着社会主义改造的完成和模仿苏联的高度集权计划经济体制
的确立，我国在中央与地方的关系方面形成了中央高度集权的局面。同时，政府包揽办学权，没有分权的意图与空间，高校基本没有办学自主权，对自主权的保障也无从谈起。但这一体制的弊端很快就显现出来，1956 年毛泽东在《论十大关系》中指出：“目前要注意的是，应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力……我们不能像苏联那样，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的。”从1956 年开始，央地关系经历了一场放权风，经济管理权力和大量企事业单位的管理权力被下放到地方，在提升了地方政府积极性和主动性的同时，也出现了许多盲目性生产和重复建设。政治动员情境下高校办学自主权制度具有明显的政治意涵和价值功效，具有鲜明的工具理性，我国高等教育事业跟进式地展开了一场集中放权。这一时期，高等教育的显著特征是数量剧增、门类齐全。数据显示：1957年全国高等院校的数量为229所，1958年这一数据增至791所，至1960年高峰期达到1289所。另据统计，普通高校招生人数从1957年的10.6万人跃至1958年的26.5万人，至1960年达至32.3万人，都分别超过了当年高中毕业生数量。可以说，这一时期是中国高等教育改革的一次曲折探索。这一轮大规模放权终结的标志是1959年2月《人民日报》发表的题为《全国一盘棋》的社论，其中强调“要加强集中领导和统一安排”。这一政治领导思路同时体现在教育管理领域，中共中央、国务院在《关于教育工作的指示》中明确规定：“在一切高等学校中，应当实行学校党委领导下的校务委员会负责制。”至此，以党领政的局面形成，高等教育领域成为执政党统一领导的一例社会文化治理案例。
第二，办学自主权的萌生阶段。
从1978年改革开放实行到1992年市场经济体制改革目标确立的这十几年间，在经济体制改革的推动下，中国的中央与地方关系逐步打破了高度集权的模式，向地方分权型转变。这一时期中央地方关系调整的主要方针就是放权让利，呈现出权力向地方倾斜的特征。高等教育作为政府的横向分权，跟进央地纵向分权进行同构性实践。高校的办学自主权弱化了意识形态和政治标准的外部加持，转而强调对市场经济的助推。但是高校仍然不具有独立法人地位，政校关系的调整依然是通过政策手段进行规制，缺乏法治化配套制度工具的加入，权力无法确立并得到保障。
1978年，十一届三中全会召开，明确了工作重点由阶级斗争转移到经济建设上来。1979年12月6日，复旦大学校长苏步青、同济大学校长李国豪、华东师范大学校长刘佛年、上海交通大学党委书记邓旭初等在《人民日报》发表文章，明确提出： 教育部门不能只用行政手段管理学校，不要对学校统得太死，要给高等学校一点自主权。这是我国教育界第一次呼吁“给高等学校一点自主权”。1985年出台的《中共中央关于教育体制改革的决定》第一次由中央明确提出高校办学自主权问题。《决定》指出：“当前高等教育体制改革的关键，就是要改革政府对高等学校统得过多的管理体制，扩大高等学校的办学自主权，加强高等学校同生产、科研和社会其他各方面的联系。”同时，明确赋予高等学校7个方面的自主权，将招生、教学、科研合作、专业、基建、内部干部以及国际交流等方面的权限界定为办学自主权。这一规定，表明高校办学自主权的扩大要与社会经济发展相适应，将高等教育看作推动经济社会发展的重要动力。为配合贯彻《决定》，1986年3月，国务院颁发《高等教育管理职责暂行规定》，旨在“加强和改进对高等教育的宏观指导和管理，扩大7项高等学校的管理权限，进一步调动学校和广大师生员工、办学单位和用人部门等各方面的积极性，使高等教育更好地为社会主义现代化建设服务”。
1992年，以邓小平同志南方谈话为转折点，我国确立了市场经济体制的整体改革方向，形成了中央和地方关系新的建构点。同时，经济体制改革为高校改革引入了市场要素，且提出要扩大高校办学自主权。1992年，《关于国家教委直属高等学校深化改革、扩大办学自主权的若干意见》指出，“改革的重点方向是理顺政府与学校之间的关系，转变政府职能，扩大学校办学自主权，逐步确立高等学校的法人地位……主动适应和服务于国家经济建设和社会发展的需要”。
在这一轮政校关系改革中，政府采取了有选择的分权，通过具体政策工具完善高校招生权配置成本分担机制。自20世纪80年代以来，随着高校规模的扩大以及政府承担高等教育费用的减少，高等教育经费短缺的问题逐步凸显；同时，受教育者支付能力的提升为高校自主确定收费标准制度的演变提供了保障。据统计，我国城乡居民储蓄存款额由1988年底的3801.5亿元上升至2000年的64332亿元。1992年６月，国家教委对此轮高等教育学费的并轨以《关于进一步改革和完善普通高等学校收费制度的通知》作出规制：“普通高等学校可根据本地区、本校和学科特点研究拟定学杂费、住宿费、委托培养费，函授、夜大学及短训班培训费等收费标准。”自此，全国高校统一招生计划制度和毕业生分配制度被打破，我国开始较大范围地推行高等教育收费制度，学费水平也逐年提高。自主招生权的扩大顺应了经济发展的现实，是基于高等教育体制对经济体制进行的适配性跟进调整，是由我国执政党领导的强制性变迁。有学者认为，高校办学过程中，在哪些方面引入市场竞争机制，在多大程度上发挥市场竞争机制的作用，都是由政府管控的，是一种被支配的市场竞争机制，或者说市场竞争机制只是政府计划性治理的一种手段而已。
第三，办学自主权确权与发展阶段。
自主权的确立和发展意味着大学与政府、社会等的对外关系及大学内部的各种关系发生了深刻变化，而且，这种关系结构及其变化须依托法律予以明确化和稳定化。基于此，我国于1998年颁行《高等教育法》，其中规定高等教育机构拥有“调节系科招生比例”“设置和调整学科和专业”“制订教学计划、选编教材、组织和实施教学活动”“开展科研活动，技术开发和社会服务”“开展国际交流与合作”“设置内部机构和聘任人员”“管理和使用学校财产”七个方面的自主权，为高校自主权提供了法律依据。这一法律规定表明了自主办学序幕的拉开，也意味着办学自主权仅仅是权力配置结构的变化，而非采行全盘西化的模式，使高校完全脱离政府的管辖而完全市场化。这是因为，自主办学是一项复杂的系统工程，它不仅依赖成熟的市场经济制度，还必须依赖国家改革方略及其具体制度。因此，不成熟的市场运行机制和不协调的配套制度，极易导致自主办学的内容歪曲与效果不彰的尴尬局面。鉴于此，我国自主办学不应采取一蹴而就的态势进行建设。
第一，政府转变职能，松绑中央与地方政府的纵向权力，为地方政府与高校分权提供了背景条件。1998年国务院进行机构改革，撤销了机械工业部等几乎所有的工业经济部门，为当时大规模部属院校下放省级政府管理奠定了基础，推动了高等教育发展重心下沉。中央部委管辖高校所占比例由1995年的33.96%降到2006年的5.94%。至2004年6月，1469所公办高校中教育部所属院校为73所，占公办高校5%;其他中央部委所属院校38所，占总数的2.6%，地方政府所属院校1358所，占总数的92.4%。检视这个过程，虽然央地对高等教育的管理权随着纵向分权松绑，我国计划经济体制形成的条块分割的高等教育管理模式最终被打破，但是在地方政府与高校之间的横向分权关系上，行政权力依然是高校运行的管理方，其办学自主权处于相较于政府的弱对抗地位。
图1 中央部委属院校与地方政府属院校数量变化
注：根据教育部公布的统计数据整理
第二，职称审批权的曲折下放。随着市场化改革的不断推进，我国中央与地方关系也进入了一个新的调整期。政校的横向分权与央地的纵向分权，在制度逻辑上高度一致，体现了同构性与复杂性——央地关系治理的政策性工具更加多元，而政校关系的调整手段也日益丰富。本文选取了办学自主权的一项核心权力——职称审批权为观察对象，具象化其放权路线的阶段性与步骤性，理清放权并不具有简单纯粹的整体性之特点。
从历史来看，高校绩效的考核目标、考核范围及考核体系都由上级教育主管部门统一确定，我国高校职称审批权下放过程也呈现出阶段性与分权—收权—再分权的曲折性特点。1993年国家发布《关于公布具有教授、副教授任职资格评审权的高等学校的通知》，规定逐渐下放教师高级技术职务的评审权。1998年《高等教育法》第37 条规定了高校“按照国家有关规定，评聘教师和其他专业技术人员的职务”。2004年，《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》规定：“高等学校教授、副教授评审权审批”由教育部实施。2012年，进一步下放职称审批权，《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》规定，“高等学校副教授评审权的审批工作由教育部下放到省级人民政府教育行政部门实施”。至此，高校的教授、副教授评审权在教育部、省级政府教育行政部门和高校之间分配，有效挤压了高校的职称审批权空间。近年来，为进一步发挥学术组织的创造力和活力，释放学术生产力对经济社会的促进作用，国务院于2017年颁行《关于深化职称制度改革的意见》和《教育部人才工作领导小组 2017年工作要点》，标志着职称管理权下放力度的加大，赋权学校自主评审、自主管理，同时以薪酬体制自主权配套职称聘任制。政府在下放职称审批权的过程中，权力下放与薪酬配套形成了政策组合拳： 分步骤下放职称审批权，同时提升高校自主薪酬体系配套份额——国家对高等教育的管控依然基于高等教育对经济发展的提振作用。2018年，上海、浙江等地跟进制定配套实施方案——《关于深化职称制度改革的实施意见》，在下放的权力传递过程中，以落实性政策作为“接球”的衔接点。
三、 未来展望
中国高校自主办学的理论分析和实践运作具有强烈的中国特色，且深深嵌入深化改革和体制建构的国家建设之中。因此，将我国高校的自主办学简单化地等同于西方高校自治或单项的制度改革，均有违国家建设的整体布局和结构化调整，是一种认知的偏颇而不可取。因此，我国高校未来自主办学应着重聚焦对以下关系的处理。
第一，自主办学与国家治理现代化的关系。
国家治理现代化包括治理体系与治理能力的整体构建与提升。国家治理体系以一国历史基因、民族特性、经济社会发展现状以及文化传统等诸多方面为底色，是执政党通过对国内社会发展和国际社会变革的缜密考量而审慎推进的发展计划。“国家治理体系现代化是中国从大国向强国迈进的必然要求，系统治理、综合治理、依法治理和源头治理同样适用于中国科技创新体系建设。”国家治理能力涵盖发展与稳定、国防外交、教育科技等各方面。它包括国家的制度建设、机构改革等内容。自主办学是在推进办学自主权、自主办学能力以及自主办学责任正向匹配和耦合共生的过程中表现出的行为。由此而言，自主办学效果取决于国家对权力的合理配置，取决于国家治理现代化进程的推进，它是国家制度布局和结构调整的结果，直接影响高校自主办学能力。因此，自主办学须满足国家改革的整体布局和改革方略，是整体系统与子系统的关系，其理论阐释、制度建构和实践运作应遵循国家的整体改革和程序要求。自主办学应遵循国家整体改革布局，排除冒进风险而针对性地进行权力调整和结构调整；同时，在体系不健全和制度不完善的条件下，不宜一刀切地全面实施自主办学。
第二，政府职能转变与办学自主权之间的关系。
近年来，我国在推进法治化建设的过程中，政府机构简政放权，但与此同时，始终以政府意志为主导而缺乏法治化规制。行政权对法治空间的压缩挥之不去，高校作为政府职能延伸的纵向分权，以弱对抗的姿态呈现出独立性的匮乏与法律地位的摇摆。高等教育界持续追寻与长期呼吁去行政化，也正是出于对此种现状的忧虑。因此，以具体的法律规范确定高校作为分权主体的法律地位与法律权力，实现政府主导向法治主导的转变，加强对政校关系的法治化建设，是实现办学自主权的长久之策与根本策略。
新中国成立至今，中央政府通过我国社会建设实践，在央地关系的治理力度、方式与政策工具等方面进行了多次探索性调整，力图改变“一放就乱，一收就死”的局面，尝试以多政策手段多角度破题。背靠这一具体社会治理背景，高等教育作为社会教育责任的承担者，发挥了工具理性的效用，高校的自主办学呈现出动态的变迁图景。但是，分权并不是一个量化的结果，而是一个动态的过程。
既有理论对高校自主办学的诟病主要集中在教育管理机构对高校资源的强势干预上，认为高校授权范围的限制影响了高校自主办学及其能力的实现。毋庸置疑，这一理论切中了中国自主办学建设中遇到的关键问题，然而，该分析仅关注了教育行政机关与自主办学效果之间的简单因果联系，而忽视了政府在高校管理改革中职能转变的过程性价值。实质上，高校自主办学的权限范围和办学能力与政府职能转变有着密切关联，而国家机构改革和政府职能转变则是涵涉诸多元素的漫长且复杂的过程，其效果直接决定了国家改革的成败。高校自主办学作为国家机构改革的衍生品，其自主程度受制于国家机构改革的力度、效度和速度，以及政府职能转变的程度，这意味着，高校自主办学权限及其能力的提升是随国家政府职能转变的程度而逐渐变化的，政府职能转变的内容和程度越彻底，高校自主办学的权限就越大、效果就越明显。但究属性而言，中国高校自主办学不会等同于美国式的大学自治，其自治权限不会无限制地扩张或脱离政府的管控，因为中国高校自主办学是中国共产党领导下的高校制度化建设，是国家教育权、学术自由和社会教育权之间的动态“界分”，甚或是在相互“转化”的基础上进行的制度化建设。
第三，高校自主办学与其供给侧的关系。
随着市场经济的进一步发展，高等教育步入大众化阶段，高等教育改革由粗放型向质量型转变。高等教育发展的这一关键过程，正处在矛盾凸显和问题叠加的时期，面临着结构性失衡和体制性制约两大问题。其中，体制性制约是指高等教育管理中机制失效、非合理的结构安排和信息不对称等问题。诚然，“权威管理”模式下，传统的管理模式在一定时期内对促进我国高等教育的稳定发展和社会人才供给发挥了极大作用，然而，随着社会转型和人才供需的关系转变，传统的管理体制对高等教育及其发展造成了严重制约。具体而言，第一，审批管理机制影响了高校的自主性。我国高等学校是政府主导并管理下的主体，在属性上仍属“事业单位”体制。因此，从高等院校的创设、学制设置、专业配制到招生收费等方面，政府都会进行定向管理，致使高校难以完全根据社会和市场发展进行资源配置以及适时调整培养方案。第二，以绩效为导向的管理模式削弱了高等教育独立的法律地位，使其缺乏自主创新和自我调节能力。尽管政府绩效管理在不断地转型和发展，但政府绩效管理的初级阶段效应对高等教育的影响仍存在，高等教育改革中的行政性过于凸显，掩盖了高校自主办学的特性。第三，政府对教育需求的直接管理，限缩了高等院校自主办学的外部空间。政府根据管理效果直接界定教育需求，这一管理方式却削弱了高等院校的自主性，难以依照教育消费者的选择和有效的资源配置进行适当的结构调整。总之，自主办学是一项系统工程，不但要审慎考虑高校内在的结构性调整，也要充分优化这一理念指导下的与供给侧的关系，使其在内部和外部关系的双重改革下获得实质性的变革。
结 语
如果说去行政化是高校自主办学的最终目标，那么在这个追寻的过程中，高校是否真正获得、落实并扩大它的自主权以实现学术自由的初心理想，对此做出最终检验的还是实践结果。中国的央地纵向分权关系与政校横向分权关系，源于中国历史发展的特殊阶段，充满了实验主义的色彩，在这个追求科学理想的使命求索过程中，几代人不懈努力，以既定目标为起点，与不断的权力博弈为伴。而今，办学自主权的实现面临更加复杂灵活的政治社会背景，需要进一步思考办学自主权的权力性质和实现权力过程中的策略性选择，在办学自主权落实的过程中，应当根据具象化的社会背景，分步骤、分类型、分阶段、分对象，用更加多样化的方式，逐步实现办学自主权的最终目标。时代期待的是能够解决问题的摆渡人，需要的是行之有效并能在一定阶段内有切实成效的可行性办法，我们需要的是包容性通道，而非一蹴而就且决然的去行政化誓言。
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