财政部网站1月27日消息，近日，财政部公布了《政府采购框架协议采购方法管理暂行办法》，自2022年3月1日起施行。日前，财政部有关负责人就《办法》的有关问题回答了记者提问。
问:请介绍一下财政部制定《办法》的背景。
答:中央全面深化改革领导小组第五次会议审议通过的《深化政府采购制度改革方案》明确提出，规范小额零星采购活动，提高小额零星采购便利性。为落实《改革方案》要求，促进小额零星采购效率与规范的有机统一，财政部制定了《办法》。
长期以来，在政府采购实践中，存在大量单次采购金额小、不同采购主体需要重复采购的需求，如采购计算机软件、汽车维修和加油等。这种采购不同于单一项目采购，难以适用现行政府采购法规定的公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源等采购方式。目前一般通过集中采购机构的协议供货、定点采购等方式实施。这种做法为小规模零星采购活动提供了便利，但也因缺乏专门的制度规范而暴露出一些问题，为社会所反映。比如有的供应商是通过合格的入围者选择，造成市场分割，影响公平竞争；有的对产品搞政府采购，采购价格远远超过市场价格；有的是以该机的低价入围设备采购，但后续耗材价格远超市场价。因此，《办法》借鉴国际经验，明确了框架协议采购的管理制度，以期从根本上、系统地解决相关问题，构建长效机制。考虑到小规模零星采购在实践中可能会遇到很多问题，且框架协议采购是一种全新的政府采购方式，为稳步推进相关工作，我们将《办法》设定为暂行办法，待一段时间实践后进一步完善。
问:什么是框架协议采购方法？什么情况下可以采用框架协议？
答:与其他采购方式相比，框架协议采购方式主要有以下特点:一是适用范围不同。框架采购适用于多频次、小额采购，不适用于单一项目采购。第二，程序不同。框架采购具有明显的两阶段特征。在第一阶段，集中采购机构或主管预算单位通过公开招标程序确定入围供应商并签订框架协议；在第二阶段，采购方或客户将根据框架协议中规定的规则，在入围供应商中确定最终供应商并签订采购合同。第三，供应商范围不同。采用其他采购方式的，一个采购包只能确定一个中标供应商，而框架协议采购可以产生一个或多个入围供应商。
《办法》规定，框架协议采购的适用范围具体包括:一是目录内项目的集中采购，以及必要的耗材和配件等。采购人需要多次采购，单次采购金额未达到政府采购限额的。既包括集中采购机构采购项目中的小额零星采购，也包括纳入部门集中采购范围的本部门、本系统有特殊要求的小额零星采购。比如中央预算单位采购电脑、复印机、扫描仪等。单笔采购金额在100万元人民币以下。二是法律、评估、会计、审计等鉴证咨询服务。本部门、本系统需要的集中采购目录以外、采购限额标准以上的。采购人需要多次采购，单次采购金额未达到政府采购限额标准的。从财政部前期清理非法备选库、名录库、资质库的情况来看，采购人在法律、评估、会计、审计等鉴证类咨询服务领域订立框架协议的需求相当突出，因此专门将此类服务中的小额零星采购纳入适用范围。三是在集中采购目录之外、采购限额标准之上，向本部门、本系统之外的服务对象提供服务的政府购买服务项目。为了方便选择客户，有必要确定多家供应商。例如，在实践中，凭证制度允许政府购买服务。同时，《办法》还规定了兜底条款。今后，随着实践的发展，财政部还可以规定适用框架协议采购方式的其他情形。
实施中应注意:一是不得滥用框架协议采购方式，以免妨碍市场秩序，冲击项目采购。对于上述第一种适用情形，按规定需要批量集中采购的，不能实施框架协议采购。对于上述第二种情况，主管预算单位能够收集需求形成单一项目采购，通过签订不确定时间、地点、数量的采购合同满足需求的，不能采用框架协议采购方式。二是框架协议采购为多频次、小额采购提供了一种替代采购方式。符合上述适用情形的，集中采购机构或者预算主管单位可以实施框架协议采购或者按照项目采购方式实施，而不是强制其采用框架协议采购方式。但是，一旦选择框架协议采购方式，应当执行《办法》的规定。
问:什么是封闭式框架协议采购？什么是开放式框架协议采购？两者有什么区别？
答:《办法》将框架协议采购分为封闭式框架协议采购和开放式框架协议采购两种形式，明确以封闭式框架协议采购为主要形式。封闭式框架协议采购强调通过公开竞争缔结框架协议。除框架协议约定的补充招标程序外，不得随意增加协议供应商。对于开放式框架协议采购，律师首先确定采购要求和付款标准，所有愿意接受协议条件的供应商都可以申请加入。
封闭式框架协议和开放式框架协议都应当通过公开招标程序订立。两者的主要区别在于:一是入围阶段是否存在竞争。封闭式框架协议采购中，入围供应商必须具有竞争力并被淘汰，淘汰比例一般不低于20%，且必须至少淘汰一家供应商；在开放式框架协议采购中，供应商申请加入后，招标会对申请文件进行评审。供应商符合资格条件，响应招标公告中框架协议内容和支付标准的，可以入围，不存在竞争和淘汰。第二是能不能自由加入和退出。在封闭式框架协议有效期内，不得随意增加协议供应商，入围供应商无正当理由不得退出；在开放式框架协议有效期内，供应商可以随时申请加入和退出。
问:封闭式框架协议采购和开放式框架协议采购分别适用于哪些情形？
答:《办法》规定，框架协议采购原则上应当采用封闭式框架协议采购，只有两种情况可以采用开放式框架协议采购:一是前述框架协议采购的第一种适用情形，实施政府采购政策不适宜淘汰供应商的，如疫苗采购；并受到基础设施、行政许可、知识产权等的限制。，供应商数量少于3家，不适合淘汰供应商。比如有的地方电信服务商不到3家。第二，在前述框架协议采购的第三种适用情形中，是能够确定统一的支付标准，需要所有愿意接受协议条件的供应商加入，以便为公众提供更好的服务的政府采购服务项目。比如政府购买失业培训、养老、体检等服务时。，客户可凭政府发出的凭单或其他证明，从入围的供应商中选择自己的服务机构。
问:封闭式框架协议采购中选择入围供应商的评审规则是什么，在实施中需要注意什么？
答:封闭式框架协议采购的入围评审规则是根据框架协议采购的竞争特点设定的，包括价格优先法和质量优先法。
《办法》规定，价格优先法是选择封闭式框架协议采购入围供应商的主要方法。如果产品质量和服务标准明确统一，我们只能在满足这些要求的基础上，围绕价格展开竞争。这是国际通行的竞争方式，也是最直接、最公平、应用最广泛的方式，有利于推动产品需求标准的界定。比如电脑等产品都有明确的标准，利用价格竞争既保证了基本功能和质量，又有效控制了价格偏高的问题。使用价格优先法时，要注意结合实际需要，细分领域和档次，合理确定需求标准。这里需要说明的是，会计和审计的服务需求标准在实践中很难确定。主管预算单位、行业协会和相关企业应共同努力，推动服务标准的研究和制定，逐步建立产品质量和竞争力评价的具体要求，而不是仅仅依靠会计准则、审计准则等一般的行业规范。在第二阶段，采购人在确定成交供应商时，可以综合考虑质量和价格因素进行直接选择，也可以通过顺序等待或二次竞价的方式进行确定。
《办法》严格限定了质量优先法的适用范围，仅适用于两类项目:一是有政府定价或政府指导价的，不能投标；二是对功能、性能等质量有特殊要求的仪器设备，如一些检测、实验设备，主要用于满足科研需要，鼓励高新技术产品的应用，可以在一定程度上减少对价格因素的考虑。在需求调查的基础上，采用质量优先法，结合需求标准，科学确定最高限制单价和质量竞争因素。第二阶段，确定成交供应商后，可以停止价格竞争。
问:谁是框架协议的主体？缔约方应如何执行《办法》的规定？
答:框架协议主要由集中采购机构与主管预算单位签订。集中采购目录中的项目及其配套的必要耗材和配件，由集中采购机构负责办理采购手续和签订框架协议；对于集中采购目录之外的项目，主管预算单位负责采购程序和框架协议的签订。其他预算单位，如医院、高校等。如有必要，经其主管预算单位同意，也可作为事务律师组织实施框架协议采购，并按《办法》关于主管预算单位的规定执行。
集中采购机构和主管预算单位应当加强内控管理，结合《办法》的规定建立健全相关内控制度和操作流程，在采购需求确定、采购实施方案编制、公开招标活动组织和框架协议履约管理等方面全面落实主体责任，做好工作。首先，准备采购框架协议。了解不同采购单位对框架协议采购的基本要求。集中采购机构应拟定采购计划，报财政部门审批；主管预算单位应当将本部门、本系统有特殊要求、需要统一分配的小额零星采购纳入本部门集中采购项目，拟定采购计划，并报财政部门备案。同时，要做好电子采购的相关准备。已有电子采购系统的，应当按照《办法》的规定优化功能设置；如果没有电子采购系统，为避免重复建设，可以选择开发了相关功能的第三方平台实施框架协议采购。二是加强需求标准的制定，组织需求调查，充分听取采购人、供应商和专家的意见，合理确定采购需求，逐步形成各类采购的需求标准。第三，科学确定最高限制单价，充分开展需求调查，形成与商品和服务需求标准相对应的最高限制单价，为供应商进行竞争性报价提供依据。第四，根据工作需要和采购对象的市场供应和价格变化，合理确定框架协议的有效期。商品价格变化较大，有效期一般不超过1年；服务相对稳定，有效期一般不超过2年。第五，开展框架协议的绩效管理，包括第二阶段最高限价和需求标准执行情况的管理和收尾供应商的确定，为第二阶段合同的授予提供便利，审核入围产品的升级，建立用户反馈和评估机制，公示第二阶段框架协议的收尾结果，处理入围供应商的清场和补充等。
问:针对以往协议供货、定点采购中存在的质优价廉、“买得便宜用得贵”等问题，《办法》规定了哪些措施？
答:解决协议供货和定点采购中存在的突出问题，关键是落实《办法》确立的核心竞争机制，包括加强需求管理、增强评审客观性、两阶段评选等。此外，《办法》还规定了一些措施:一是集中采购机构和主管预算单位应尽力保证采购需求标准与最高限制单价相匹配。二是对封闭式框架协议入围供应商设定不同的淘汰率，一般不低于20%。但对于采用质量优先法的仪器设备采购，由于没有政府定价和政府指导价，评标过程中不存在价格竞争，为了更好地平衡质量与价格的关系，最低淘汰率提高到40%。第三，要求供应商响应的商品原则上为市场上已销售的规格型号，不能使用政府特购的产品，避免因使用政府特购的型号而导致同种商品价格不可比。同时要求货物项目的每个采购包只能使用一个产品响应，防止多个产品响应形成报价组合，干扰价格竞争。第四，对耗材消耗量大的复印、打印等仪器设备引入全生命周期成本的概念，同时要求供应商对3年以上约定期限内的特殊耗材进行报价，在评审时应考虑特殊耗材的使用成本。第五，引入外部竞争机制。当采购人证明其能够以更低的价格从非入围供应商处采购相同的货物，且入围供应商不同意将价格降至低于非入围供应商的报价时，可以将合同授予非入围供应商。
问:如果供应商不同意框架协议的采购活动，如何补救？相关违法行为如何处理？
答:在框架协议采购的两个阶段，供应商可以依法提出质疑和投诉。在协议订立阶段，供应商认为招标的相关文件、过程和入围结果损害了其权益的，可以依法向招标人提出异议。如对质疑答复或征集人未按时答复不满意，可依法向财政部门投诉。在合同授予阶段，供应商认为二次招标、顺序等待过程和交易结果损害了其权益的，可以依法向采购人、采购代理机构提出异议，对异议答复不满意或者采购人、采购代理机构未按时答复的，可以依法向财政部门提出投诉。因履行采购合同发生的争议，按照合同和民法典等法律法规的规定处理，不属于质疑和投诉的范围。质疑和投诉的具体要求按照《政府采购法》及其实施条例、《政府采购质疑和投诉办法》执行。
为保证《办法》的有效实施，《办法》依据《政府采购法》及其实施条例，规定了不同情况的处理措施，以及主管预算单位、采购人、采购代理机构、供应商、财政部门及其工作人员的法律责任。
