作者:徐舟
日前，财政部发布《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》。协议采购是国务院政府采购监督管理部门认可的第七种采购方式。笔者梳理了框架协议采购模式的四个关键实务问题，供大家参考。
1.框架协议采购模式相对于由来已久的协议供货和定点采购有哪些重要变化？
由于缺乏统一的制度和规范，目前全国范围内协议供货和定点采购差异较大。一般第一阶段通过公开招标确定入围供应商和产品，第二阶段通过直接选择、比价、二次招标确定成交供应商。与协议供货和定点采购相比，框架采购模式主要有以下变化:
一是采购目标更加明确。框架采购要根据政府采购分类项目目录，将采购对象细化到底层，细分不同等级、规格或标准的采购需求，合理设置采购包，明确每个采购包的具体技术和商务要求，而不是笼统地针对某一类采购项目。比如在选购打印机时，首先要区分激光、喷墨、针式打印机，然后根据彩色、黑白、打印格式、打印速度等设置采购包，再拟定每个采购包的参数配置等具体要求。因此，每个供应商只能为每个采购包提供一种产品。但是，有些协议供货没有采购包，或者采购包相当广泛。比如打印机，有三种购买套餐:激光、喷墨、针式。制造商可以用他们自己相应类型的产品来响应相同的采购包。
第二，价格更有可比性。从确定入围供应商到确定成交供应商和签订合同，框架采购都是为特定的采购对象和产品确定价格和价格竞争。对于同一个采购包，供应商不得对多个类似产品进行报价，但招标文件要求对产品的选项和消耗品同时报价，并采用全寿命周期成本理念对产品价格进行评估的除外。然而，一些协议供货允许制造商在同一采购包中为多个产品提供混合价格，甚至根据所谓的出厂价或销售指导价为响应产品报价价格折扣率。由于87号令对价格点的计算有统一的公式，在多种产品混合报价的情况下，必须按照招标文件规定的评估价计算规则最终形成一个评估价，从而给了供应商不平衡报价的机会。一些供应协议更厚。为了便于审查，要求制造商报出各种产品的综合折扣率。这种让老实人吃亏，“聪明人”占便宜的定价机制，不仅削弱了竞争，而且不公平。
第三，合同授予更加透明。框架采购对框架协议的订立和合同的授予两个阶段都有相应的规范。对于第二阶段，关键的要求是确定关闭供应商的规则应提前公开，关闭框架协议的关闭结果应公开，以便入围的供应商可以相互了解框架协议下实际关闭了多少合同，以及谁得到了合同。但协议供货和定点采购一般在第一阶段侧重于公开招标程序，第二阶段在授予合同方面有不同的做法。虽然有的要求二次招标确定供应商，但是对于如何选择参与投标的供应商并没有严格的限制。有的采购商被允许选择三家入围供应商独立投标，有的则是对所有入围供应商进行投标，但投标信息不透明，或者规定的投标时间极短，以至于大部分入围供应商来不及响应。由于合同授予中的各种“偏袒”做法，一些入围供应商白白支付了入围代理费，但他们无法获得任何实际交易。
第四，定价机制更有约束力。对于每个具体产品，框架采购形成“最高限制单价-入围单价-实际成交价格”的递减和约束关系。要求根据框架协议约定的单价和实际采购数量确定合同总价，并订立固定价格合同。第一阶段入围单价为框架协议中约定的单价。如果量价关系有折扣，也包括量价关系的折扣。例如，某协议产品入围单价为3000元/套，框架协议约定单次采购数量达到50套以上，价格折扣率为1%，则协议价格应为:3000元/套；970元/套。假设一个采购方采购60套本协议产品，合同单价不超过2970元/套。控制单价，还要控制采购数量。对于服务类项目来说，控制采购数量并不容易。10号令要求在框架协议采购合同中应列明实际采购数量或计量方式，包括用于计算服务项目合同价格的工作日数、服务工作量等详细工作量清单。此外，采购方还应要求供方提供能够证明供方按照合同约定的数量或工作量清单履行合同的相关记录或证明，并作为验收资料一并归档，以供监督检查。而协议供货和定点采购的第一阶段和第二阶段很容易脱节，有的采购人甚至不知道入围供应商的响应文件中有哪些优惠承诺，框架协议中有哪些约定内容。采购方通常会从入围的供应商中选择一家心仪的供应商，然后与供应商谈判确定具体的合同条件。框架规定的事项在采购合同中难以得到全面落实，合同价格的形成不受约束，不透明。一些约定供货和定点采购，即使两个阶段不脱节，严格按照框架协议履行，合同价格的形成也是任意的。比如那些在出厂价或销售指导价基础上提供综合优惠费率的协议，协议价格约束力不强，“没有皮就没有毛”；还有一些服务的定点采购。虽然人工价格等人在管，但是服务人员的数量，工种，服务项目涉及的商品价格，有时候是一笔糊涂账。
二。框架协议采购应当实施电子采购。在公告、征集入围、邀请供应商等阶段如何具体实施？
框架协议采购应实施电子化采购，电子化采购是针对框架协议采购的全过程。个人理解，至少应该从框架协议采购的招标公告发布开始，直到入围结果信息显示。当然，如果条件允许，前端还可以扩展到采购需求和采购计划管理，后端可以扩展到合同签订和资金支付。
封闭式框架协议采购的第一阶段必须经过公开招标程序，而开放式框架协议采购的第一阶段更加简化。从电子采购的角度来看，框架协议采购第一阶段的采购活动，如招标公告和发布招标文件、提交供应商响应文件、开启响应文件、入围和评审、公告和公布交易结果等，与公开招标并无太大区别。区别主要在第二阶段:
首先，框架协议采购除依法在政府采购指定媒体发布入围结果公告外，还必须在实施框架协议采购的电子采购系统中公开展示招标文件和详细入围信息，直至框架协议到期。展会的目的是:一是方便采购商和客户随时查看入围信息，比较，下单，签约；二是可随时接受公众咨询，接受社会监督。
其次，电子采购系统应能支持二次竞价和有序等待的运行，例如发布二次竞价公告，接受入围供应商参与二次竞价，实时显示入围供应商的等待顺序，发布二次竞价和有序等待的每笔交易结果公告。
第三，电子采购系统应能接受采购人和服务对象对入围供应商履行框架协议和采购合同的反馈和评价，并向采购人和服务对象公开用户的反馈和评价，作为选择成交供应商的参考。
三。框架协议采购中基于直接选择的合同授予方式是否会对中小供应商不利？
框架采购的两阶段特征决定了它在执行促进中小企业发展等政府采购政策功能上不同于其他采购方式。个人认为，对于促进中小企业发展的政策，框架协议采购模式可以分两个阶段实施，各有侧重:
在第一阶段，由于具体合同目标尚未确定，股份保留措施难以实施，但价格优惠措施不受影响。因此，在第一阶段，符合政策条件的中小企业在入围评审时，应给予优惠的价格扣除。
第二阶段，合同标的已经确定，依法实施股份保留措施。即采购人按照主管预算单位制定的预留采购份额方案实施采购活动。特定采购项目适合由中小企业提供且预留采购份额方案已将其纳入预留采购份额范围的，采购人应当将合同授予符合中小企业配套条件的入围供应商。由于在第一阶段已经实施了优惠价格评审措施，在第二阶段授予合同时，即使通过第二次招标确定了供应商，也不需要重复实施优惠价格评审。
四。“确定第一阶段入围供应商时，提交响应文件且符合资格和实质性要求的供应商不得少于两家”，突破了供应商不得少于三家的一般要求。这将成为类似立法的典范吗？
这个问题可以从现在和未来两个方面来看。
首先，从目前的法律框架来看。协议采购是财政部根据《政府采购法》第二十六条授权创设的一种新的采购方式。现行《政府采购法》及其实施条例规定，投标供应商不得少于三家，以招标、竞争性谈判、询价为目的，当然不适用于“国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式”。因此，110号令的上述规定并没有突破上位法。
其次，从深化政府采购制度改革的角度来看。现行法律法规规定投标供应商不得少于三家，其倡导竞争的出发点无疑是非常好的。但多年来的实践表明，这一规定实际上导致了一些不必要的“陪标”和“失标”，不仅加剧了政府采购效率低下的矛盾，也损害了政府采购的社会形象。正因如此，政府采购法修订草案第45条规定“采用竞争性采购的，参加投标的供应商不得少于三家。公开竞争后只有两个供应商或合格投标参加投标，但招标文件、竞争性谈判文件、询价通知中没有不合理条款，采购程序符合要求的，可以继续进行采购活动。”这或许代表了未来政府采购在投标供应商数量限制方面的改革方向。
