前言
中国经济新阶段的发展与之前的乡镇企业的不同是，不再是简单地由乡镇来创办企业的模式，而是在20世纪90年代及其后形成了新型国有企业与民营企业互助、互动合作的模式。其中，既有民营企业的扩展和推动，也有主办的新旧国有企业的改组、发展和积极参与，由两者的协同发展来推动经济发展。其结合尤其可见于“土地的资本化”和新兴房地产业的发展。国家所拥有的土地征用权乃是此阶段中国经济发展中至为关键的资本来源，与西方的历史经验十分不同。
首先，中国经历的是比历史上西方各国要快得多的城镇化发展：城镇化率从30%上升到50%，西方国家经历了40年至65年，而中国仅用了15年。在1998年国家启动“房改”之后，一个巨大的房地产业便非常快速地兴起。
在此过程中，地方利用建设用地来融资，借此在国有基础设施投资公司中注入大量由建设用地资本化而来的资金，并让它们来和开发商在蓬勃发展的房地产业中协同发展并分享收益。以一亩国家划拨的建设用地为例，其征收成本大约仅为1万元，但一旦加上了城市基础设施，其市值能够轻易地达到10万元。
据此，地方可以利用其中的增值来支付基础设施建设的支出，还可以进一步在将建设用地“转让”给开发商的阶段，与房地产公司分别收获房地产业迅猛发展中可以预期的，至少十倍增值中的部分利润。借此，之前面临破产的国有企业被激活了。地方还可以动用上述的资源和财力从外面招商引资。整个融资和资本化过程起到有点类似西方私营资本主义公司通过在金融市场“上市”而融资和增值的作用。中国地方依赖的则更是国家拥有的建设用地和房地产业的可预期的和稳定的巨大需求、增值和回报。那才是“土地财政”在中国发展历史中的真正含义。
一个很能说明问题的实例是，重庆市从20世纪90年代至今的发展经历。重庆市原市长黄奇帆为我们提供了很好的关于市财政运作的详细解析。除了国家下拨的建设用地指标之外，重庆市在其经济起飞阶段所“储备”的建设用地还包括市廉价收购的1700家亏本的，近乎破产的国有企业所掌控的建设用地。加总起来，在黄奇帆的领导下，市所储备的建设用地总共有30万亩。正是那30万亩土地——以100万元／亩来计算的话，其终极市值不低于3000亿元——成为“八大投”基础设施建设投资公司的主要资金来源，并成为全市经济发展的基本动力。
以上叙述的公私互动结合机制，其运作中的一个关键因素乃是中国改革和计划经济遗留下来的土地国有条件，其所起的作用远远超过西方经验中，理论上国家具有的可以为公益需要而适当征用土地的权利。在中国，其出发点是土地国有；在西方，其出发点是土地私有，但国家可以按照公益需要在合法范围内征用土地。相比之下，中国的土地国有制度的范围要宽广、强大、灵活得多。
据此，国家采用了适度的渐进政策，将征用土地的总额限定于不超过耕地总面积的10%，划定保留18亿亩耕地的“红线”。固然，在执行之中，难免引起农民——尤其是城郊农民面对建设用地市值猛增而希望获得更多利益——的抵制和争利，需要通过作为行政辅助的法律手段，甚至强制性的压力来执行。无可怀疑的是，那样的土地资本化过程乃是中国城镇化和经济发展中的一个基本特征，非常不同于西方的经验，也是其相对成功的秘诀之一。
从其总量来看，中国2亿亩建设用地经过上述的资本化后的总值大约是200万亿元人民币，即约30万亿美元的天文数字。这个数字要远远超过中国1998年到2021年吸引外商直接投资的总额，乃是其37倍以上。我们由此可见建设用地资本化对该时期中国经济体系发展的重要性。
一如在重庆市的实例中，建设用地的资本化乃是激活处于破产边缘的国有企业所需资金的主要来源，是推动中国城市建设与使房地产业蓬勃发展的主要资本来源，亦即推动中国经济“起飞”的主要动力。这一切都和西方发达国家经济发展的历史十分不同，可以说是中国发展经验的主要特色之一。吊诡的是，西方从20世纪90年代以来兴起了所谓的公私合作理论，似乎也在提倡中国式的公私合作模式，有的论者因此也将其混为一谈。
但实际上，公私合作理论的起源乃是新自由主义经济学，其出发点是，市场经济中的私营企业，由于竞争机制和私利激励，效率必定远高于公共企业；因此，人们应该尽可能将国家覆盖的范围最小化，一如“无为”国家的虚构所提示的那样。公私合作提倡的实际上是将国家公共服务覆盖的领域尽可能最小化，将私营企业的范围尽可能最大化。其实际含义其实完全不是字面意义的公私合作，而是“将公共服务尽可能私有化”。上文论述的中国的土地资本化经验则完全不同。
它的核心内容在于国家借助其土地所有权对土地进行一定程度的“私有化”，据此借助最蓬勃、最高利润、最稳定的新兴房地产业来为融资，由地方，在建设完基础设施之后，将公有土地转让给开发商盖楼房，由其建设私人住宅的“房子”，而在土地转让过程中可以获取相当比例的可预期的高利润。
其核心实际乃是国有土地的私有化，并从中获取不仅是一般基础设施建设和其他公共服务所必需的资金，也是盘活已破产或接近破产的基础设施部门所必需的资金。也就是说，其实际含义乃是“将公有土地私有化来为基础设施融资”。这和西方的被称作公私合作的公共服务私有化截然不同。
结语
当然，我们如果将城市的房地产业视作一种国家公共服务，中国的经验也可以勉强被视作一种公共服务私有化，但我们需要清楚地认识到，它和西方被称作“PPP”的公私合作的实际是截然不同的，因为中国改革后的房地产业实际上绝不是一种具有普遍性的公共服务业，而是一个具有鲜明等级和价格区分的，服务于个体的产业，绝非西方的公共服务所指。实在不可将其混淆或等同于中国“特色”的结合国有企业和民营企业的经济体系。
