前言
城市更新具有突出的片区性和综合性特点，在一定的区域内集中建设一批不同领域的工程，包括：棚户区改造、保障性租赁住房、城镇老旧小区改造、生态功能修复、历史文化保护、配套基础设施等，一部分项目还涉及搬迁补偿、搬迁安置等事宜。城市更新项目普遍存在资金需求量大、开发周期长、现时收益与资金投入周期不匹配的情况，在项目融资方面的需求较为迫切。
一、城市更新项目的融资模式
与传统项目融资相比，城市更新项目具有显著优势：一是项目实施的综合收益大且可度量。城市更新项目除了有效改善人居环境，提升城、镇的品位外，还可以提高土地利用率，不少项目会产生商业用房、腾出一定建设用地。这些商业用房和建设用地的价值可以按市场价值合理度量。二是可以联动土地一级开发与二级开发，比如深圳城市更新从法规政策层面允许土地一二级联动开发，在城市更新企业完成搬迁补偿工作后，由国土部门完成土地转性手续并直接以协议出让的方式授予更新企业使用权，进而土地二级开发。土地一级、二级联动开发使城市更新项目有可观的超额收益。因此，城市更新项目逐渐被金融市场所关注。目前城市更新项目的融资来源呈现多元化，主要包括债券与银行贷款。
在债券融资方面，2018年至2020年，全国共有10个省市发行了17个城市更新债券，发行总额约43亿元。中国银行间市场交易商协会于2020年9月正式推出专门债务融资工具。在银行融资方面，国内大型银行机构，如国开行、农行都在探索城市更新贷款。其中国开行先后与上海市政府、江苏省住建厅、广西住建厅、天津市城投集团签订了城市更新合作备忘录、框架协议，审批了上海市15个城市更新项目贷款，并在总结上海经验的基础上，支持了成都市武侯区、成华区、金牛区3个城市更新项目，形成了比较成熟的“成都模式”。“成都模式”的运营机制是“政府引导、国企实施、市场化平衡”。
其中，“政府引导”主要是指由地方政府出台制度、配套细则，形成城市更新“1+N”政策体系。“国企实施”是指地方政府授权国有企业或单独成立的城市更新公司作为项目实施主体，负责项目的投资、建设、运营和维护，开展市场化搬迁安置。“市场化平衡”是指充分挖掘项目自身产业设施、产业配套设施出租经营等产生的自有现金流，允许土地一级、二级联动开发，接受以项目腾出的商业用房、建设用地转让给实施主体后产生的收益作为还款来源。
与该模式相比，农发行现行业务模式存在明显短板：一是“成都模式”为片区内的统筹开发，而农发行支持的项目大多为点状分布或同类合并。从地方政府的角度来看，片状开发显然更具吸引力。二是总行虽然出台了保障性租赁住房和城镇老旧小区改造的指导意见，但该两类项目普遍盈利性弱，地方政府和企业单点实施的积极性不强，入库项目呈现规模小、投资低的特点，项目融资的需求有限。三是“成都模式”的突出优势是允许土地一级、二级联动开发，将项目腾出的商业用房、建设用地作为贷款还款来源。而农发行在这方面尚无先例。
同时，笔者认为“成都模式”也存在可以改进的地方：一是地方政府直接授权国有企业或项目公司实施的方式，不符合市场化运作要求。二是对如何与商业房地产充分隔离的问题，还欠缺考虑。三是对实施主体不能按计划取得项目腾出商业用房、建设用地的情况，缺乏可靠保障措施。四是建立“1+N”的政策体系需要地方政府大力的配合，也制约了项目的推进速度。
二、农发行支持城市更新的路径考虑
发挥合作优势，精准支持城市更新。
一是提前开展城市更新融智服务。鉴于城市更新的区域性、综合性特点，农发行从城市更新规划阶段就应介入，积极参与地方政府规划编制、政策制定、项目谋划与融资方案设计等工作，将农发行的信贷政策融入城市更新实施流程、主体确认、规划、土地、财政、拆迁安置各环节，促使城市更新内容更加贴合农发行业务要求，进而提供片区整体支持。二是把握城市更新的支持重点。在业务区域上，围绕县、城市郊区的城市更新需求，加大工作创新和先行先试力度，在银政合作密切的地区形成点的突破，总结可复制、可推广的成熟经验后带动面的推广。在客户群体上，围绕国有企业市场化转型，优先支持地方国有公司为实施主体的城市更新项目。在项目选择上，重点支持纳入国家与省级“十四五”规划的重大工程项目。
深度挖掘现金流，推动项目自求平衡。
一是在土地价值上作文章。通过调整规划设计条件、提高容积率，从新增容积率中获得新增建筑面积，带来城市更新项目收益。不同用途土地的市场定价不同，带来的收益也不同，若通过规划实现用途转换，可以从中实现相应的增量价值。
二是在挖掘盈利渠道上作文章。防止大拆大建的前提下，深挖老旧小区潜在盈利空间，如通过物业运营、停车管理、养老托幼等设施建设，拓展老旧小区收入渠道，支持实施主体参与老旧小区综合整治和物业管理，帮助老旧小区形成持续的“自我造血”机制。
三是在提升资产溢价上作文章。维持建设格局基本不变，对建筑物进行局部改建、功能置换、修缮翻新，以及对建筑物所在区域进行配套设施完善等建设，促进建筑物价值提升和人居环境改善提升。如收购闲置或使用效率低下的房屋和土地，通过修缮翻新、功能优化等方式提升建筑物品质，实现溢价。
四是在联动开发上作文章。统一规划、整体实施，除历史文物古迹外，按照新的规划和用地条件重新开发建设。实施主体实施市场化的搬迁和安置房建设等工作，待搬迁完毕后，实施主体通过带方案招拍挂等方式取得项目地块土地使用权，实施一二级土地市场联动开发进而获利。从城市更新行动推进情况来看，通过一二级土地市场联动开发实现城市更新资金平衡，是当前非常重要的模式。
重庆、深圳、佛山、郑州等地区已先后出台办法，允许以带方案招拍挂、协议出让等方式推动土地一二级联动开发。五是在统筹平衡上作文章。对保护传承类项目等，在项目自身收益不足以覆盖项目还本付息的情况下，可通过新注入平衡地块、赋予特许经营权、设立城市更新基金等实现项目自求平衡。如安徽省铜陵市主导建立了城市更新土地资源平衡库，从城市更新土地资源平衡库中选择相应地块与项目用地一并组合出让给实施主体。
把握业务边界，确保合规操作。
农发行信贷支持城市更新项目，应做好三个方面的隔离。一是把握与土地储备的相对隔离。参考“成都模式”，在涉及搬迁、安置等事项时，支持由市场主体而非政府主导，由城市更新实施主体通过协议搬迁方式实施，非政府强制征收。搬迁之后再按带方案招拍挂或协议出让方式，重新确认土地使用权，不违反现行法律法规的强制性或禁止性规定，不构成政府土地收储行为。
二是把握与商业房地产的相对隔离。信贷资金不得用于支付实施主体取得项目腾出土地所支付的出让金，也不得用于支付商业房地产开发成本，在贷款合同中予以明确，并加强资金支付审核，确保专款专用。
三是把握与地方隐债的物理隔离。城市更新项目的还款来源为自身收益以及联动开发收益，地方政府不承担支付责任。其中，城市更新实施主体通过带方案招拍挂或协议出让方式取得土地使用权，联动开发收益属于土地二级市场开发，不等同于“预期土地出让收入”，不违反隐债相关规定。
结合工作实际，优化项目流程。
农发行支持城市更新项目，可在同业经验的基础上，结合业务范围特点，拟订自己的业务流程。基于一二级土地市场联动开发的城市更新项目流程如下：1.地方政府制定城市更新相关配套政策；2.地方政府授权辖内大型国有企业开展城市更新项目的公开招商；3.招商主体通过公开方式选定城市更新项目实施主体，也即借款人，双方签订《合作协议》；4.地方自然资源部门授权实施主体开展市场化搬迁，明确实施主体不参与土地的收储过程；5.实施主体向农发行申请融资，并开展项目建设和管理；6.自然资源部门将城市更新过程中产生的土地，与平衡库土地一并通过带方案招拍挂方式或协议方式对外出让；7.实施主体公开取得土地使用权，如无法按计划取得，由招商主体提供补偿；8.实施主体对取得的土地实施开发，取得收益后还本付息。
结合项目特点，优化审批要件。
一是政策支撑类文件。考虑农发行城市更新业务主要领域在县域范围，对于省级或地市级政府已出台政策支撑类文件，且明确辖内均参照执行的，县级政府可以不再出台政策，参照既有政策执行；对于省级、地市级政府未出台政策支撑类文件，可由本级人民政府出台城市更新实施办法，在办法中明确城市更新涉及的规划、用地等一系列支持政策，可不再要求配套“N”政策。二是项目审批要件。包括项目招商主体的授权文件、项目招商的公开程序文件、项目实施方案以及其它行政审批手续。相关文件、要件能使整个项目从承贷主体选择、项目发起、项目实施、项目收益归集、还款等各环节形成闭环，对项目运作模式起到关键支撑作用。三是对基于一二级土地市场联动开发的城市更新项目，允许将取得土地使用权作为贷款管理要求，不作为放款条件。
结语
目前农发行的业务范围已涵盖了非主城范围内城市更新的所有领域，为进一步创新支持城市更新项目，根据市场环境和同业机构做法，结合农发行实际，课题组研究提出以上方案。
