张鑫
城市更新是近年来城市工作领域的一个热词。从地方到中央，一系列指导意见的集中出台，标志着我国城镇化发展方式从“十四五”时期向未来更长时期的转变。中国较早的城市更新实践是广东的“三旧改造”。基于广东的经验，最近两年，新一轮的城市更新实践在全国铺开。这种新的做法与以往的城市更新模式最大的不同在于，它强调了地方平台公司在城市更新中的作用。例如，2021年8月，广州市住房和城乡建设局《关于考虑鼓励职能国企参与城市更新项目的请示》提出，鼓励市、区国企参与旧村改造前期规划，确保全市对重大基础设施项目的统筹、节奏控制和支持。类似的表述在各地出台的政策中也有。
如何看待新一轮城市更新政策和实践的这一变化？如何定位地方平台公司在城市更新中的角色？下面，我们将分析新一轮城市更新的定位，地方平台公司参与城市更新的意义和作用等。
新一轮城市更新的方向
广东早期的“三旧改造”是以高度市场化原则推动的城市发展，以房地产开发商为主要参与者。在发挥积极作用的同时，一些项目也存在一些弊端，如忽视公共利益、社会服务配置不足、推高生活成本和遗留烂尾项目等。为避免上述弊端，中央政府在全面推进以旧居住区改造为先导的新一轮城市更新行动时，将城市更新定位为优化城市结构、转变城市发展方式、实现高质量社会发展的准公益行动。因此，地方平台公司作为落实地方政府决策部署的投资企业，作为实施公益项目的重要载体，参与城市更新意义重大。
地方平台公司参与城市更新的意义
地方平台公司参与城市更新实践的意义主要体现在整体规划、整合主体、资产管理三个方面。
有利于项目的整体规划。城市更新是城市工作中的一项系统工程，持续时间长，更新范围广，形式多样。其中既有收益很少或没有收益的公益性项目，如老旧小区改造，也有收益较好的旧城改造、城中村改造项目。城投公司参与城市更新，有利于统筹上述项目之间的政策、资源和收益，在城市更新中发挥主导作用，协调和推动各类项目，实现政府城市发展的总体目标。
有利于各类参与者的融合。城市更新内涵丰富，外延广泛。做好城市更新工作，不仅要依靠政府部门，还要通过多种形式的合作，广泛吸收各行业市场主体的力量，在规划设计、工业和房地产管理、物业和社会管理、公益设施运营、文物保护和文化遗产、数字信息服务等领域发挥作用。城投公司本质上是企业，与社会主体合作机制灵活。从其专业特长了解当地政策和情况，可以帮助社会主体进行联系，有利于合作的实现。
有利于加强政府资产管理。市区重建涉及大量政府资产的处置和管理。这些资产包括:待改造的政府资产存量，以及中央和地方政府直接投资城市更新项目形成的增量资产。这些资产的处置和管理由地方平台公司负责。地方平台公司在城市更新中获得的优质经营性资产，也可以优化资产结构，继续发挥为城市建设筹集资金的作用。
地方平台公司在城市更新中的作用
为了充分发挥地方平台公司在城市更新中的作用，各种地方城市更新政策和实践赋予了地方平台公司各种角色。从前期策划到后期运营，可以总结为以下“六大课题”。
策划主体。在城市更新过程中，将城市更新规划作为一个项目来实施，需要通过项目规划明确项目边界，具体包括实施建设条件、更新范围、更新形式、政策依据、投入产出规模、投融资方案、建设主体等。，从而使投资变得可行。广东省的“早期服务商”和重庆的“早期业主”是完成这类工作的市场主体。地方平台公司熟悉当地情况，了解政策动向，有丰富的投融资经验。与行政部门相比，更适合作为项目策划的主体，完成具体的承接意愿调查、测绘、可行性研究与评估、社会风险评估、基础数据调查、相关方案编制等工作，为各类专门主体进入项目创造条件。
实施主体。实施主体是城市更新项目的投资建设主体，具体工作包括编制城市更新单元规划、编制征收安置方案和项目实施方案、签订征收补偿协议、筹集建设资金、对接政府部门、完成项目立项等。实施主体一般通过公开程序确定，但对于一些涉及重大公共利益的项目，指定地方平台公司作为实施主体是常见的选择。
比如《上海城市更新条例》规定属于“历史风貌保护、产业园区转型升级、市政基础设施整体提升等。”，市、区人民政府可指定本地平台公司为实施主体。济南《关于加强历史文化保护深化城市有机更新的通知》规定，市区两级投融资平台设立合资子公司，作为各区城市更新的具体实施主体和项目融资主体。
融资的主体。城市更新项目离不开项目融资的支持，筹集城市建设融资资金是各级平台公司成立的主要目的。在城市更新行动中，目前除了常规的项目融资路径，城市更新项目的重要融资来源还包括城市更新基金和政策性金融贷款，这两种方式都需要地方平台公司作为融资主体，整合项目收益、国有资产等资源。
以天津城市更新基金为例，天津城投集团作为城市更新项目的主体，与中交集团、中国金茂、中海地产、华润置地、天津建工等建筑和房地产企业共同发起设立。，总规模600亿元，定向用于天津市旧居住区改造升级和城市更新项目。政策性贷款方面，2021年4月以来，CDB重庆分行向九龙坡区朱敏村旧城改造项目发放贷款17.5亿元。重庆、天津、云南、河南等省份实行了城市更新政策性贷款。
招商主体。地方城市更新政策鼓励社会资本方以多种形式参与城市更新。例如，《北京城市更新行动计划》提出，鼓励市、区国有企业搭建平台，加强与社会资本合作，通过设立基金、委托运营、参与股权投资等方式参与城市更新。地方平台公司需要将城市更新工作划分为适合各类主体的子项目，并作为合作平台，与基础设施投资者、房地产开发商、产业运营商、社区运营商等各类投资者合作。地方平台公司以社会资本为项目策划主体、政府出资代表、投资合作主体、服务客户等，开展股权合作、委托运营等各类合作。，主要发挥监督评估、资产管理、协助项目实施等作用。
资源整合主体。城市更新作为一项综合性的城市建设行动，需要地方政府多方面的支持，包括国有经营性资产、政府直接投资、财政专项资金、土地储备、税费减免等。地方平台公司发挥国有投资主体作用，整合各类国有资源并注入项目，支持城市更新的投融资、建设和运营。如济南市、成都市等城市在行政区和功能区设立区级城市更新协调平台，根据政府授权在本区实施城市更新项目，对正收益项目和负收益项目进行打包组合，并给予区级政府财政专项资金、经营性国有资产、税费减免等。，实现平台公司层面的投入产出平衡，并在此基础上与金融机构、社会资本方进行探讨合作。
资产管理科目。城市更新不仅仅是城市建设领域的一项工作，而是城市建设和运营的一系列任务。以及《住房城乡建设部关于城市更新实施中防止大拆大建的通知》:“鼓励和推动‘开发方式’向‘经营方式’转变，探索政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式”。借助城市更新实践，地方平台公司可以从“城市建设投融资主体”转变为“资产管理运营主体”，逐步聚集项目管理、资产管理、社区管理、金融、产业管理等领域的人才。，增强其资产管理能力，从而成为地方政府在城市管理领域的代理人。
城市更新是“十四五”时期做好城市工作的一项重要任务，代表着未来一个较长时期城市发展的主要形式。地方政策安排和项目实践表明，地方平台公司将在城市更新中发挥重要作用。因此，平台公司需要深入思考自身企业定位与当地城市更新实际需求的对接，做好六个“主要角色”，才能在城市更新的浪潮中走出业务转型之路，保持企业的长期持久运营。
