作者|周跃平周蓝萍中伦律师事务所
来源| PPP项目困境的破解与再谈判
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自PPP模式在中国推广以来，各部委相继出台政策和规范性文件，强调要构建多元化的社会资本退出机制，以增强PPP项目的流动性，提升项目价值，吸引更多社会资本参与。对于社会资本而言，完善的项目退出机制也可以成为其积极参与PPP项目并获得合理收益的有力保障。因此，本文从PPP项目中社会资本的退出需求入手，结合相关政策和项目实践，重点探讨社会资本的退出路径，并提出完善PPP退出机制的操作要点，以期有利于PPP模式的健康发展。
一、PPP项目中社会资本退出的现实需求
自2014年财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式的通知》推广PPP模式以来，项目退出机制作为PPP模式下不可或缺的关键环节得到了规范。紧接着，国发[2014]60号、国办发[2015]42号、发改投资[2016]1744号相继出台，都强调要丰富PPP项目退出渠道，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出机制。究其原因，退出机制的完善对政府和社会资本有着深刻的现实需求。
增强项目资本的流动性，提高社会资本参与的积极性。
就社会资本而言，多元化的退出机制意味着能够以最低的成本吸引新的资本进入或退出，有利于增加资本弹性和融资吸引力，从而有利于社会资本的资本价值回收。另一方面，政府也可以依靠构建完善的退出机制。在充分发挥社会资本在公共服务建设和运营中优势的前提下，满足社会资本对项目退出的合理诉求，从而提升项目价值，吸引更多社会资本参与。
充分发挥社会资本联合体的优势，满足联合体成员的不同需求。
考虑到PPP项目投资规模大、专业性强，组成联合体成为社会资本最常见的参与方式。通常，社会资本财团由项目建设方、运营方和融资方组成。通过发挥各自的优势，可以提高公共产品和服务的效率和质量。但由于所有联合体成员都有阶段性退出的现实需求，比如建设方没有项目运营管理经验，其关心的是及时获得工程款，因此希望在项目运营期内尽快实现退出；又如融资方选择的基金、债券、信托等融资工具，通常期限错配，难以满足PPP项目的期限要求。所以希望资金能通过一个顺畅的退出机制及时退出[①]。
防范合作期间不可预见的风险，为社会资本参与提供保障。
在PPP项目10-30年的合作期内，政府和企业之间有很多不可预见的风险，包括法律政策和经济环境的重大变化。例如，在财办金92号文等一系列规范性文件出台后，大部分PPP项目不仅面临被要求整改或退库的风险，而且当项目的运作模式在合规性上存在缺陷或政府与企业无法就项目后续实施方案达成一致时，社会资本只能寻求其他退出路径来实现自身的及时止损。因此，面对双方不可预见的项目风险，完善的项目退出机制可以为社会资本积极参与PPP项目提供有力保障。
二、PPP项目社会资本的退出路径
基于上述PPP项目退出的现实需求，结合当前国内实践，PPP项目中社会资本退出的常见路径有五种:
转移到期
移交是指PPP项目合作期限届满后，项目公司将项目所涉及的资产移交给政府或其指定机构，这种情况通常发生在BOT、TOT或类似运作模式的PPP项目中。到期移交的，政府和企业双方可以按照合同约定的移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准完成移交。移交后，社会资本方或其代表与政府出资的项目公司可以选择继续存在或直接进行清算，因此是项目正常终止情况下社会资本方最常见的退出方式。
股权转让
股权转让是指社会资本通过转让其持有的项目公司股权的方式退出。股权转让的对象包括项目公司的其他股东或股东以外的第三方。股权转让完成后，社会资本作为转让方将不再参与项目的后续实施。除非双方另有约定，其权利和义务由受让方继承。因此，这种方式成为PPP项目实施中最常见的方式之一。但在具体实践中，需要注意的是，PPP相关规范和政策已明确禁止政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或损失本金。因此，如果合同中存在政府回购股权的义务等违法安排，都可能面临被要求整改的风险。此外，为了保证公共服务提供的稳定性，防止不适当的主体引入项目，政府通常会在合同中设置股权变更的约束机制，将社会资本不适当的股权变更限制在合理的期限和限度内。
项目公司减资
项目减资通常是指PPP项目公司在资本盈余或亏损的情况下，依法减少注册资本的行为，也是社会资本实现投资退出的常用方式。但由于减资对项目公司财务状况的要求较高，减资方案的设计应以经济合理性为前提。同时，由于资本维持原则和有限责任公司的人性约束，在实践中，项目公司的减资通常由公司内部表决机制和《中华人民共和国公司法》等法律程序进行规范。比如表决机制中，公司减资是必须经代表三分之二以上表决权的股东通过的事项。此外，项目公司应相应编制资产负债表和财产清单并通知债权人，债权人有权要求项目公司清偿债务或提供相应的担保。也就是说，为了完成项目公司的减资，需要提前与银行等债务资金提供方沟通。
此外，还可以通过资产证券化、公开上市等方式退出PPP项目。关于当前背景下如何完善PPP退出机制的具体内容和建议，请参见周跃平、周蓝萍主编的《PPP项目困境的破解与再谈判》。
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中伦律师事务所律师周跃平、周蓝萍，专注于建筑工程、基础设施领域的法律服务20余年。涵盖经营性建设项目法律风险防控、PPP项目咨询/再谈判、工程/PPP项目并购、工程事故危机应对、建设项目/PPP项目争议解决等。周跃平和周蓝萍多年来在“建筑工程”、“项目和基础设施”领域得到钱伯斯、建设时报/ENR、法律500强等评级机构的推荐。
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