昨天，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于以县域为重要载体推进城镇化的意见》公开发布。明确提出县城是城乡发展一体化的重点支撑，也是扩大内需的重要引擎。推进以县城为载体的城镇化，对于推进我国新型城镇化建设，构建新型工农城乡关系具有重要意义。特别是文章关于有效防范化解地方政府债务风险，促进县域财政稳健运行，建立多元可持续的投融资机制，其中隐含的政策要求和操作空极其丰富。
面对这一突如其来的重大政策机遇，各地区县政府部门、平台公司是否都在做相关准备，如何应对这一难得的发展机遇？本文从三个方面进行了详细论述:
第一，注重解决“散、弱、缺”的问题，是以县为载体推进城镇化的核心。
建立完善的县域基础设施是本轮推进城镇化、提升县域管理水平的重要内容，也是保障以人为本的城镇化、提高公众生活质量、改善人居环境、促进县域经济发展的物质基础。随着新一轮城镇化的深入和市场经济体制改革的深化，我国对县域基础设施和公共服务的建设要求越来越高，品位和水平越来越高，每年投入的资金量也会越来越大。单一政府财政投入的建设发展模式和传统体制机制带来的弊端和问题，明显制约了城乡建设发展的速度。
目前，我国县城基础设施和公共服务建设面临诸多宏观问题。主要是部分地区县域建设投融资的体制性问题比较突出，日常运行管理中“散、乱、弱、小、缺”的现象相当严重。在县级层面，政府的经营管理方式在项目规划、资源和资金的利用、融资平台公司的运营等方面较为分散。县域建设发展规划、融资规划、项目建设和运营管理等。，组织管理比较混乱；县级政府的平台公司普遍经营能力弱，盈利能力弱，偿债能力弱；此外，县级政府项目建设资金缺乏借、用、还一体化，也直接影响后续县域开发建设的融资。
因此，推进以县域为载体的城镇化，首先需要解决政府相关职能部门的严重越位和缺位，进一步明确政府平台公司作为政府项目投融资管理的主体责任，采取整合重组国有资产、拓宽融资渠道、创新融资手段、完善政府投融资体制机制等措施，不断解决资金缺口大、县域基础设施资金投入效率低、服务公众能力弱等问题。
根据建立社会主义市场经济体制的要求和城市基础设施的行业特点，建立以县级政府融资平台公司为主体，多种所有制经济成分参与，符合市场经济运行规律，适合我国国情的县级基础设施投融资体制和管理体制。要充分发挥地方政府、社会企业、个人等各方面的投资积极性。通过建立公平合理的项目准入制度和科学有效的政府监管机制，最大限度地吸引民间资本投资县域基础设施，充分发挥社会资本对地方经济的拉动和促进作用。各级政府抓住这一轮以县为载体的城镇化的机遇，从城乡基础设施建设、传统产业发展到新兴产业、特色产业，进行新的布局，这一点非常重要。
今后一个时期将是完善城乡一体化发展体制机制、打破城乡二元结构的窗口期。县城位于城市的末端，乡镇的头部，也是连接城市、服务农村的天然载体。推进县城建设，不仅有利于满足农民日益增长的在县城就业和落户的需求，而且有利于辐射带动农村发展和农业农村现代化，还有利于加强县城与周边城市的联系，意义重大而深远。
二、规范发展政府投融资工作是推进以县为载体的城镇化的重点。
面对各地在县城建设中面临的现实问题，特别是巨大的资金需求，建立多元化、可持续的投融资机制，进一步探索和创新融资渠道和方式，解决以县城为载体的城镇化建设，是关键内容。
县城公共设施大而广，资金需求巨大。但县级财力普遍不足，很多县也缺乏新增建设用地计划指标。为此，意见给出了一系列扶持政策，包括支持符合条件的企业发行县城新型城镇化建设专项企业债券。二是加强地方财政对公益性项目的投入，其中符合条件的项目可通过中央预算内投资、地方政府专项债券等方式予以支持；对齐公益性项目和经营性项目，鼓励增加中长期贷款，支持符合条件的企业发行县城新型城镇化建设专项企业债券。三是建立集约高效的建设用地利用机制。加强低效建设用地存量再开发，合理安排新增建设用地计划指标，保障县城建设正常用地需求。
此次政策明确，支持符合条件的企业发行县城新型城镇化建设专项企业债券。对于绝大多数县级政府来说，应利用目前相对宽松的金融政策，积极研究尽快开展该领域的融资工作，从而更好地参与县域城镇化发展进程。特别是政府要高度重视和支持地方政府平台公司的建设、管理和转型。根据文件内容，鼓励中央企业参与县城建设，引导有条件的地区整合利用好现有平台公司，规范政府投融资，提前做好以下工作:
提高信用等级，拓宽融资渠道。
推进县级政府平台公司整合，不断提高区级平台公司信用等级，是“打铁还需自身硬”的必然和必要选择，以达到一定的提高融资能力的效果。因为主体信用等级为AA以上的平台公司，可以通过包装项目债、公司债、租赁融资、定向融资等机会进行融资。同时，通过信用评级的提高，还可以拓展银行信贷融资和证券化融资的渠道。
扩大政府资金的使用和融资。
为了创新地方财政支持经济发展的方式，充分发挥政府资金和上级补助资金在县域经济和县级平台公司转型和产业发展中的引导和杠杆作用，进一步加快地方产业培育、产业创新和产业转型，设立区县政府产业创新发展基金，可以充分发挥政府资金的投资引导和示范效应，吸引更多的社会资金和相关产业机构，将产业和资金引入地方。同时，充分发挥财政补贴资金和各类平台公司自有资金的“种子”作用，撬动各类金融资源和社会资本进入地方投资创业，切实扩大各类资金投入政府项目的规模和力度。
新型城镇化专项企业债券融资
可以利用交易所和交易商协会的产品，通过规划县域建设项目，采用发行NDRC文件支持的公司债等创新品种，特别是新型城镇化专项公司债，旨在补足区县的弱项，解决县域资金需求问题。
PPP模式融资
在地方可支配财力能够承受的条件下，可以结合国家PPP融资政策，抓紧研究梳理打包一批用于县域建设的PPP项目，以PPP模式安排融资和运营管理。每年规划实施一些政府和社会资本合作项目，扩大社会融资。
扩大与央企的合作。
要充分发挥区县级融资平台公司的投资引导和行业引领作用，鼓励地方企业与中央企业特别是国有平台公司与中央企业在股权和项目层面开展紧密合作。通过合作，不断提升地方融资平台公司的管理水平，同步提升吸引社会投资和利用外部资金促进地方经济发展的能力。
第三，对地方政府以县为载体推进城镇化的几点建议。
成立高层统筹领导小组。
为改善当前地方政府投融资管理体制不健全、政府投融资平台融资能力不够强、地方国有资产资源运营水平不够高的现状，充分发挥国有资产、资源、资本的聚合作用和各部门的充分配合， 建议各地尽快成立区县政府推进投融资工作领导小组，统筹领导和推进投融资工作。 政府主要领导亲自担任领导小组组长。成员为财政、金融、国土、住建、规划、国资等部门领导。有一个领导小组办公室。研究、实施和推进以县为载体的城镇化工作。
计划与融资平台的整合、推广与同步。
基于各地区县级政府融资平台多、融资能力不强、国有资产分散、融资功能无法集中的现状，不仅要规划政府投融资体制和运行机制，还要通过整合重组县级政府融资平台，集中力量做强做大一两个政府融资平台。这样可以起到以下作用:一是统筹区域资源，放大整体资产规模，壮大资金实力，发挥集聚协同效应，强化平台的资产管理能力和产业运营能力，建立产业链全方位优势，获取超额收益；第二，实现资产分类管理与融资渠道的对接，提高区县政府在融资工作中的整体议价能力。通过集中运营、集中授信，不仅可以提高融资量、信用等级、信用额度，还可以有效降低融资成本，更好地支持城市建设；三是可以不断提升政府融资平台的运营管理水平，承担更多更大的融资、建设和开发任务。融资平台的整合不仅包括资产，还包括人员和业务。平台整合后，政府可以根据其不同业务板块、不同性质进行分类管理和运营考核。
树立“经营城市”的理念
要摒弃依靠政府资金和银行贷款进行建设的做法，牢固树立“经营县城”的理念，探索建立“政府主导、市场化运作、企业化运作、法制化管理”的新型县城建设运营理念。在融资平台上，通过财政资金补充、国有资产注入、土地增值利用等形式，建立持续的政府补偿注入机制，不断扩大区县建设投融资主体的资产规模和现金流，提高资产质量和运营能力，创新资源融资方式。同时，在防范金融风险的前提下，也要做到不为投融资主体提供融资担保，防范金融和债务危机；融资主体不能互相担保，避免大规模金融风险；财政拨付给投融资主体的专项资金必须专款专用，不得交叉使用或相互挪用，确保以县为载体的城镇化长期健康发展。
作者简介:丁伯康，中国城镇化促进会城市更新委员会副主任，中国金融学会国有资产治理研究委员会副主任，住房和城乡建设部中国建设会计学会投融资委员会副主任，城投网首席经济学家，现代咨询集团董事长、现代研究院院长。
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