来源:现代咨询
继湖南、陕西、山东、安徽等省出台推进政府融资平台公司市场化转型文件后，在此期间，江苏、江西、甘肃、赣州、银川、韩城、陇南等省市县政府密集出台推进地方政府融资平台公司整合重组、转型升级文件。一时间，地方政府融资平台整合升级立刻冲上热搜。
那么，近期多个地方政府密集出台此类文件的背后透露出怎样的信息？对地方政府融资平台的转型发展会有哪些影响？
一、政府融资平台公司整合升级的背景
中国经济形势发展是大势所趋，融资平台公司不转型、不整合、不升级是不行的。起源于1994年“分税制”改革后的地方政府融资平台公司，经历了早期探索发展、2009年后野蛮生长、2010年呼吁转型、2014年后转型升级四个阶段。
自国务院发布《关于加强地方政府融资平台公司管理的通知》要求转型以来，从政府的资产注入、政府担保、融资方式等方面严格规范了投融资平台行为，标志着融资平台公司开始进入规范转型发展阶段。
尤其是2014年国务院发布《关于加强地方政府债务管理的意见》要求“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务”后，加快地方政府融资平台市场化转型逐渐成为趋势。
一系列政策规定也在不断推动政府融资平台向市场化、实体化、规范化、多元化方向发展。没有整合重组、信用促进和产业转型，历史债务和有限融资的问题就无法持续。因此，一些地方政府开始筹划大规模的资产重组和国企、平台公司的整合升级，以应对当前的债务和融资问题。
新时期新要求，只能靠发展解决历史遗留问题。
现代咨询集团在开展地方政府融资平台资产重组整合推进项目的过程中发现，目前很多地方政府存量资产和城市资源还存在着割裂分散、管理无序、使用低效等三大问题。
在过去的城市经济社会发展过程中，各省市区县都积累了大量的存量资产和城市资源，但这些资产和资源长期分散在各个部门或政府企事业单位，尤其是区县一级，很少有领导或信息系统和资料能够全面、真实、准确地统计并投入运行。由于缺乏对资产的有效管理，许多现有资产和资源处于低效利用甚至闲置状态，甚至有形和无形损失严重。他们没有在城市发展建设中发挥应有的作用，造成了国有资产和城市资源的大量闲置和浪费。
另外，历史的管理体制和利益格局很难打破。在城市建设和发展需要更多更好的资产和资源的情况下，如何盘活国有资产和城市资源的存量，用存量带动增量，有着迫切的要求。因此，通过整合升级融资平台，清查国有资产资源，全面、真实、准确地清查政府资产资源，不仅可以盘活城市现有资产资源，还可以进一步挖掘资产的协同利用价值。既能实现资产的保值增值，提高国有闲置资产的使用效率，充分发挥融资平台公司的融资能力，又能实现“四资”良性循环，实现资源向资产、资产向资本、资本向资本的转化，有利于政府优化资源配置，提高投融资决策水平和执行力，可持续推进城市建设发展。
通过整合重组，是控制政府债务风险、提高信用等级的有效措施。
地方政府债务问题是大多数地方政府融资平台绕不过去的一道坎。财政收入是地方政府债券偿债的首要来源，对于融资平台公司也不例外。长期以来，融资平台公司依托政府信用带来的投融资能力，承担了大量公益性基础设施建设任务，完善了各类基础设施，提升了地方城市建设形象。平台公司的诞生也成为地方金融支持积极发展的一大创新。
在旧预算法下，融资平台公司实际上承担了政府的融资需求，是地方政府的融资代理人。因此，融资平台公司是一类非常特殊的国有企业，可以通过整合国有资产、对接银行和资本市场获得城市发展资金，然后将资金投入到城市建设领域，满足地方政府对城市建设资金的需求。其功能是为市场融资，提高城市公共产品的质量。实际上是地方政府融资的一个不规范的替代渠道。
此外，目前我国地方政府债券的融资和发行远远不能满足建设需求，融资平台公司仍要承担融资和建设的责任，因此融资平台公司的债务风险很容易影响地方财税。而且在当前情况下，过于激进的财税改革政策不利于控制和防范系统性债务风险。那么，地方政府为了防范债务风险，就会有动力大力支持融资平台公司的整合重组和转型升级。通过自己的资产运作、产业投资、资本运作等。，地方政府可以获得利润，缓解或化解政府债务带来的风险。
因此，政府明确提出，平台公司要实现转型升级的目标，不仅要根据政策导向解决存量的债务压力，还要考虑不断提高自身的融资能力和未来的可持续发展能力，包括改革和完善政府的投融资管理体制和运行机制。
二、政府融资平台整合升级的五大挑战
第一，政府主要领导的重视程度决定了政府融资平台重组升级的实际效果。从国内很多地区政府融资平台转型发展的成功经验来看，只有地方政府主要领导，特别是书记、市长达成共识，亲自抓，这个地方政府融资平台的重组升级、转型发展才能取得明显成效。因为平台公司的整合、重组、转型涉及面广、时间紧、任务重，涉及众多既得利益群体和个人的切身利益。
第二，一个地方的发展，不可能有强大的融资平台公司支撑。同样，融资平台公司没有地方政府的支持也不可能做强做大。如何综合利用地方国有资产和城市资源，通过市场化机制实现其价值最大化，是地方政府需要研究和解决的重要问题。为了实现转型升级的目标，融资公司不仅要根据政策导向解决存量的债务压力，还要考虑不断提高自身的融资能力和未来的可持续发展能力。
三是规划制定政府融资平台“清理清查、整合重组、转型升级”的“三步走”改革战略。在“三步走”的改革策略下，由市主要领导亲自挂帅，成立改革专班——政府融资平台重组升级工作领导小组和工作小组。实现集中统一领导、集中统筹推进融资平台公司改革重组转型。
第四，设计保持整体稳定的制度方案。改革重组前后，由于大部分企业一直在几个资本市场融资，出现了国企债务注销、债券违约、冲击其他地区资本市场信心的情况。因此，做好地方政府融资平台的整合升级工作，既要充分考虑银行等金融机构的监管要求，保证平台公司的稳定性，努力保护政府形象，又要通过科学设计、多方沟通论证、及时信息披露，充分保障资本。
第五，通过整合升级，推动地方政府融资平台从“形、信”向“神、信”转变，这也是保证融资平台公司整合升级的目的。为有序推进地方融资平台重组升级方案的顺利实施，在设计具体实施方案时，还需要从城市规划、产业发展、建设要求、债务和融资状况等方面，对整合后的融资平台公司的信用评级和融资能力提升提出建议。协助政府部门在每一座山上开道，遇水架桥，解决转型升级过程中遇到的诸多问题，顺利推进各项方案的实施和落地。
三、政府融资平台整合升级的主要内容
首先是融资平台管理的模式重构。面对“十四五”规划，特别是新时期国家对地方政府融资平台高质量发展的要求，融资平台公司要重构模式。第一，政府对融资平台公司的管理模式，绝不应该像过去一样，作为政府融资工具。既要考虑其市场生存发展能力，又要考虑政府政策的限制。政府有必要从国有资产管理的角度对其进行管理，同时要支持其市场化转型。二是融资平台公司内部经营管理模式发生变化。以前是一套以融资和建设为导向的管理体系。现在需要建立一个新的面向市场的管理体系。二是融资平台公司的产业重组。以往的融资公司主要以融资建设为主，在产业投资运营方面基本属于空。融资平台公司的产业重组要求融资平台公司逐步从城市融资建设主体向城市运营服务主体转型，从城市服务提供者向产业投资运营者转型。其出发点是从过去的城市基础设施服务向城市运营服务和城市管家转变。
三是融资平台公司的产权制度重构。地方政府融资平台是国有企业的特殊群体，其运营效率不高，很大程度上与产权管理体制和产权管理制度有关。造成这些问题的重要因素是内生动力不足，特别是管理层动力不足，产权代表管理激励不足。因此，有必要对其产权制度和管理体制进行重组，比如实行混合所有制改革，管理层持股，实施上市战略，这也是符合国家政策要求和导向的。
四是组织管理体系的重构。地方政府“三重一大”融资平台、加强党的领导、完善治理结构都需要构建，以适应产业发展和自身转型的要求。为了改变过去行政干预过多、权责边界不清、管理方式混乱等问题。，这造成了人们的低积极性，这就特别需要通过管理制度的设计来解决，如薪酬激励制度和绩效考核制度。还需要通过信息大数据系统将流程和制度程序化、法律化、制度化。
五是资本运营升级。现在，越来越多的人认同地方政府融资平台公司应该加强资本运作能力。过去，地方政府融资平台公司在资金方面往往侧重于寻找银行贷款，市场化和创新性融资较少。所以融资成本比较高，周期比较短。现在融资平台公司要想转变角色，从融资角色转变为投资角色，那么就需要利用各种资本工具和手段进行资本运作。因此，对于融资平台公司的管理层来说，在投融资方面的能力和经验也亟待提高。
四。政府融资平台整合升级成功案例
吴江市政府融资平台公司整合升级案例苏州吴江市投资发展集团有限公司成立于2002年。2020年9月，原城投公司、滨投公司、智慧城市公司、市政集团部分业务整合重组，正式更名为苏州吴江城市投资发展集团有限公司，重组后的吴江城投集团以提升城市能级和城市品质为使命，充分发挥城市投资、建设、运营、管理和服务功能， 从而将吴江城投集团打造成为集城市基础设施、城市公共服务、城市资源整合、城市产业带动为一体的大型、多元化、一流的综合性城市运营服务商。
吴江城投集团坚持党群建设与业务发展双向融合，充分发挥党群建设的示范、引领和凝聚作用。重组后，集团顺应新的发展趋势，发挥投资、建设、运营、管理一体化平台作用，抓住长三角一体化示范区发展机遇，积极谋划、主动服务吴江城市建设，推动国家和区域一系列重大战略实施，锐意改革创新。到整合重组后的第一个“周年”，集团资产规模效应不断凸显，产业布局更加清晰，市场化投融资能力不断提升，政企关系更加顺畅，现代企业治理体系逐步完善，正朝着建设一流企业的目标阔步前进。
不久前，吴江再次布局，着力整合城投公司、海岸投资公司、智慧城市公司、市政集团部分业务，服务吴江城市高质量发展。“我们将以做一流城市综合运营商为目标，锐意创新，主动作为，努力成为吴江建设长三角'创新湖区'、'宜居城市'和生态绿色一体化示范区的积极参与者、有力推动者和坚定执行者。”苏州吴江城市投资发展集团有限公司党委书记、董事长、总经理王学良表示，城投集团作为吴江市投资、建设、运营、管理一体化平台，将积极抓住长三角一体化示范区发展机遇，全力推进城市建设，包括城市更新、城市运营、城市管理，打造示范区城投公司标杆。实现与五大主业的有机融合。
走在吴江旗袍小镇，当夕阳渐渐褪去，五颜六色的霓虹灯开始闪亮，歌声和乐队表演此起彼伏，集市的喧闹声不绝于耳，美妙的夜晚慢慢来临。这里将围绕泛旗袍丝绸、文化创意、餐饮、休闲、住宿等业态展开招商。目前正在接洽一些头部企业，未来将成为吴江文体消费体验的新高地。我在吴江南街E村，这里白墙黛瓦，古朴典雅的景色让人流连忘返。该项目总投资约1.12亿元，将重点在农村特色民宿、生态创意产业、田园主题服务业、特色餐饮等方面进行招商。目前，示范区A区白象里BB和市政道路工程已全部完成，正在进行景观绿化。走在吴江水秀世界，夜幕降临，华灯初上，美食和美景汇聚于此，丰富多彩的夜生活让这里充满了烟火气息。目前，水秀天地项目正在加快转型升级步伐，未来将打造成为长三角地区新的商业高地。
纵观城投集团正在推进的“项目清单”，不难看出，在新的发展定位指引下，一大批项目加速升级。“城市发展总是在新陈代谢的过程中，现在已经进入了快速更新的时代。只有更新城市存量，才能提升城市品质。”在城投集团管理层看来，新诞生的城投集团要做的绝不是对原有业务的简单合并，而是新定位下的有机整合。城投集团通过对吴江城市发展和人民生活需求的深入梳理，确立了加强和完善土地整理开发、市政设施建设、智慧城市运营、城市有机更新运营、商业开发运营五大主业，以自身的融合全面融入城市发展新格局。
从整合到融合，离不开党的领导建设。吴江城投集团将坚持党群建设与业务发展双向融合，充分发挥党群建设工作的示范引领和凝聚作用，为集团工作发展提供坚实保障。同时，吴江城投集团转型为城市综合运营商后，将在市场开拓、融资规划、投资分析、财务分析等方面引入更多市场化程度更高、专业性更强的专业人才。，以人才队伍的“专业化”帮助“细化”城市建设，注重与人才相关的城市匹配。它不仅会引进人才，还会
象山县政府融资平台公司整合升级
2020年开始，浙江象山县，在“十三五”和“十四五”的重要节点，县委县政府高瞻远瞩，率先提出县级平台公司整合重组升级。这不仅符合当前国家对深化国资国企改革的要求，也体现了象山县委、县政府的战略眼光。对此，如何规划国资国企布局，实现象山经济跨越式发展，如何结合象山实际，找到一条适合象山可持续发展的道路，象山县委、县政府领导对此次整合重组高度重视，多次要求引进国内实力较强的智力服务机构，为政府提供整体重组升级规划设计。现代咨询集团很荣幸被聘为象山县政府融资平台公司整合重组升级顾问。通过利用象山独特的资源条件和禀赋，帮助象山县政府融资平台公司实现高质量发展。
象山县县级政府融资平台公司整合重组，包括对象山县政府资产、国有股权、平台公司现状进行清查、梳理和分析；在国家相关政策要求和政策趋势的基础上，通过象山县国有资产和城市资源的注入和县级平台公司的优化重组，集中力量壮大1至2家政府平台公司，旨在进一步提升平台信用等级，增强政府项目融资能力，促进象山城乡建设和经济社会全面健康发展。
通过双方的共同努力，虽然政府对政府债务的监管政策不断收紧，市场的银根也不断收紧，但实际上融资平台公司在获取资金方面的优势逐渐增强。以重组升级为契机，通过资源和资产的整合重组，在顺利完成公益性业务的基础上，进一步发挥国有资产的规模效益，提高企业自身经营能力和造血功能，构建健康的市场化经营主体，适时开展业务经营，应对政策变化。通过资产和资源整合，增强公司整体实力和资本运作能力，便于公司集中精力进行重大项目建设和产业投资，对促进城市建设和发展具有重要意义。
通过业务重组，明确公司未来发展方向，增强自身造血功能，提高公司主体信用等级，丰富融资渠道，降低融资成本，扩大融资规模。然后弥补城建资金缺口，缓解资金压力。通过管理再造，从组织、管控、系统流程、人员管理等方面系统提升公司运营管理能力，有效支撑业务发展，最终实现政府投融资平台公司的战略升级。
该计划还提出，将建设一些融资平台公司，作为一站式服务提供商，全面推动城市建设和发展。具体功能定位于三个载体:国有资本管理运营载体、承接民生工程载体和区域产业发展引导载体。一方面与国家政策性银行保持密切沟通，通过整合重组，在数量和质量上动态满足项目资金需求。另一方面也符合国企改革三层架构的设计要求。在项目设计上，也由某集团公司打造现代化的咨询专家团队，提高了融资平台公司的整体担保实力和融资能力。
作者简介:丁伯康，中国城镇化促进会城市更新专业委员会副主任，住房和城乡建设部中国建设会计学会投融资专业委员会副主任，中国金融学会国有资产治理研究专业委员会副主任，现代咨询集团董事长、现代研究院院长。
