摘要：根据《财政总预算会计制度》的规定，借出款项是指政府财政按照对外借款管理相关规定借给预算单位临时急需，并需按期收回的款项。本文在基层审计工作实践和参考其他学者相关文献基础上，探讨财政大量借款可能导致的风险及应对措施。
一、当前财政借款的现状
在对各单位进行预算执行和其他财政收支情况进行审计时发现，不少单位都有财政借款行为，财政借款呈现出账龄长，规模大，用途复杂的特点。有些借款因为单位破产、拆迁或者人员账务交接不全等原因少则三五年长则数十年挂账不还，或者因为历史原因，长年积淀，越滚越大，导致账龄较长；所借款项既有用于城市基础建设、政府主导的重大项目、垫付土地收储成本等经济建设方面的，也有用于应对突发事件、行政事业单位支出、重点工作临时周转等方面的。
二、当前财政借款存在的问题及影响
破坏预算刚性。由于所有纳入预算安排的项目和资金都需要根据《预算法》的规定严格审核。但是，通过财政借款安排实施的项目却可能逃避预算编制，预算审核审批等环节的监督，出现监督真空。借出去的资金如果不能收回，上级追加和本级预算安排的专项项目就会因资金不到位而无法实施，则成为一种变相的预算追加，影响预算的严肃性。
调度资金困难。资金一旦紧张，就没有更多的机动财力可供临时调度和应急使用，对于重大灾情、疫情和其他突发性事件的用款难以保证，导致采用调取专户资金的办法来拆东墙补西墙。
回收难度较大。不少借款或因年代久远，或因借款单位被撤销导致找不到责任主体；或因财务账簿丢失、账务系统更新、经办人员更替，往来账务交接不全，使一些账务难以查询，无法处理。但这些借款已成既成事实，形成了财政负担，制约了财政资金良性运行。
出现监督真空。由于所有纳入预算安排的项目和资金都需要根据《预算法》的规定严格审核，最终还需报经人大通过。但是，通过财政借款安排实施的项目却可能逃避方方面面的监督，比如预算编制环节的监督，预算审核审批环节的监督。而失去监督的出借行为，很可能产生权力寻租和腐败现象。
三、当前财政借款问题的原因分析
监督约束机制缺乏。举借主体一般与政府有着千丝万缕的关系，举借过程没有经过严格的审查和论证。一方面，财政借款责任不明确，借款时主管部门等非常积极，借款到期该还款时，却消极拖延。另一方面，还款责任的不明确，极容易导致出借资金逾期不还的情况。此外，出借资金管理意识不强，缺乏责任追究机制，部分资金出借后无人跟踪、无人催收，也没有单位来追究责任。
预算收支失衡困境。目前虽采取分步化解的方案，但每年需要财政列支消化的数字仍很大，使财政消化借款的压力骤增。《预算法》规定, 地方各级预算要收支平衡, 不列赤字。近年来，地方为促发展，加强基础设施建设和工业园区建设，使投资剧增。为落实“六保”任务，以民生为重点的刚性支出也逐年加大，而受国际市场疲软和疫情冲击导致的国内经济下行、企业效益下滑、结构性减税等影响，地方财政收入增长缓慢，筹资又面临困难，致使地方财政“入不敷出”，财政收支矛盾突出。为实现收支平衡, 地方政府便将当年无预算无财力安排的超支部分作为借款挂账。出借的资金不能在当年列支，只能留待以后年度预算安排再将其列支，从而隐瞒了财政赤字，造成了当年财政支出的虚假。
借款管理制度缺失。第一，财政借款缺乏法律法规依据。上世纪末国务院取消财政部门的财政周转金借款以后，财政部门就不再具有财政借款的职能，因此，目前财政部门的财政借款缺乏相关法律法规依据。第二，财政部门内部衔接不到位。财政内设机构的工作存在脱节现象，有的出借资金以前年度已经归还，但滞留在局内相关科室，未及时划拨给国库部门；有的借款业务有变动，却未及时通知相关科室调整账目，导致余额不对应等。
四、防范财政借款风险的对策
思想高度重视，各方统一认识。各部门要从维护财政资金安全的大局出发，高度重视财政借款金额过大、时间过长、管理弱化等问题。首先，举债方要增强责任意识，制订还款计划，分步实施，积极偿还。其次，财政部门应增强风险意识。将财政对外借款与财政收入同等对待，进行科学化精细化管理，密切跟踪，加强催收，避免短期周转资金变为长期呆滞借款。
严格预算管理，强化预算约束。要清理、压缩财政借款，必须要加强预算管理，强化预算约束。首先，科学编制预算，坚持量力而行、量入为出的原则，严格以收定支，安排全年预算支出。其次，严格执行预算，加大预算刚性约束力度，认真落实“过紧日子”要求，大力优化财政支出结构，严格控制和压减一般性支出。除政策性因素外，严控预算追加，原则上禁止一切无预算、超预算支出，提升预算精准度，缓解收支矛盾。
全面清理借款，分类逐步消化。按照分年度逐步消化的总体思想，制定五年消化总目标，在全面清理的基础上，分期分阶段收回财政对外借款，压减借款规模，将其消化在可控、可防、可收的范围之内。主要措施包括：第一，对确已无法收回的坏账、死账，加大核销力度。对于因单位被撤销、无明确债务人等原因确实无法收回的呆账、坏账，应及时厘清资金数额，在保留追究责任的前提下，按程序报批后，采用“账销案存”方式予以核销，避免长期挂账。第二，对可追收的财政对外借款，成立专班分类追收。根据借款合同或协议，将催收任务分解到具体责任人，采取上门、电话、发函等形式清收，必要时采取法律保全措施。第三，加强财政调账管理。对一些有预算安排或有收入来源的预算单位借款，由财政部门尽快列支或收入返还中扣款的方式收回。对于专户资金借款，除满足日常清算需求，应调尽调，避免长期挂账。第四，清理历年结余结转指标，用来消化借款挂账。进一步盘活财政资金存量，对本级两年以上的结余结转指标进行清理，并将清理的财力用来消化借款。
建立长效机制，强化监督问责。按制度办事可以有效的规范财政出借资金行为，防范财政风险。第一，完善借款风险责任机制。要明确各类财政借款参与人的责任，将还款期限、还款来源和违约责任等，清晰而具体地体现在借款协议和审批意见中。在借款出现风险迹象的时候，有关责任人应各负其责，共同催收和追缴。对逾期不能回收的借款，应按规定分别追究有关人员的责任，实行终身负责制，防止在财政借款中不经论证、随意审批的现象发生。建立借款的风险考核指标体系，把有问题借款控制率、逾期借款催收率、呆滞呆账借款转化率等作为年度考核指标。第二，利用信息化手段，完善监督预警机制。要加快财政借款信息化建设，利用信息系统约束、监管、规范财政借款，通过设置预警规则，及时发现和处理借款中出现的问题，确保财政资金高效、良性运行。第三，完善财政内部监督制约机制。构建年终总预算会计对账工作机制。由国库牵头，各预算管理部门配合，履行对账责任，建立资金台账，严格审核把关。财政内设机构要加强沟通联络、协作配合，落实信息共享、定期对账、年终清理等基础工作，形成工作合力。
责任编辑：程婵娟
【来源：武汉市审计局_综合论坛】
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