前言
近日，据银中国银保监会内蒙古银保监局公布的行政处罚信息公开表内银保监罚决字〔2022〕15号、16号显示，中国华融资产管理股份有限公司内蒙古自治区分公司因
通过借新还旧方式掩盖项目风险、违规提供政府性融资，内蒙古银保监局依据《中华人民共和国银行业监督管理法》第四十六条第项，对其罚款人民币70万元，处罚日期2022年4月26日。
在谈到地方政府违规举债时，我们首先可以问两个问题:
地方政府举债的途径有哪些？
是否合规的标准是什么？
Q1：地方政府举债途径
地方政府传统举债方式可以分为发行债券和其他这两大类：
第一类是指
地方政府本身作为举债主体发行地方政府债券，包括一般债券与专项债券。值得一提的是，地方政府债券不同于平台公司作为举债主体发行的城投债。
第二类是主要是指
平台公司、政府投资基金、企事业单位等作为融资主体，地方政府借助前者通过传统信贷、PPP、政府购买、明股实债、融资租赁、发债等方式进行融资，资金来源主要为金融机构。
其中平台公司定义可援引《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》，是指“由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。”此外，市场上普遍也将土地储备中心纳入平台公司范畴进行管理。
Q2 : 地方政府举债合规性标准
发行地方政府债券是地方政府债券举债的唯一合法路径。
2014年10月发布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》为开启整顿地方政府债务的标志性文件，该文件肯定了地方政府可以适度举债，并进一步明确了三点原则：
第一，
地方政府债务需纳入全口径预算管理。地方政府只能在国务院批准的分地区限额内举借债务，必须报本级人大或其常委会批准。
第二，
地方政府举债主体仅能为省、自治区、直辖市政府。市县级政府确需举借债务需由前述政府代为举借。
第三，地方政府举债应采取政府债券方式。为发展没有收益的公益性事业的，发行一般债券融资；有一定收益的公益性事业的，则发行专项债券融资。该三点原则精神持续贯穿在预算法修订及之后的系列文件当中。
需特别说明的是，平台公司作为融资主体发行的城投债不属于地方政府债券范畴。为使政府信用与地方平台融资行为剥离的理念深入市场，后来《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》更明确要求
“融资平台公司在境内外举债融资时，应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能，并明确自2015年1月1日起其新增债务依法不属于地方政府债务。”
Q3：地方政府融资行为负面清单
以国发〔2014〕43号起的系列相关文件，本着为地方政府融资“修明渠、堵暗道”的目的，在明确唯一正面路径以外也点明了地方政府举债过程中的各类禁止行为，笔者将其中的主要文件及规定整理如下：
1、2014年10月，国发〔2014〕43号 国发〔2014〕43号明确禁止的地方政府举债行为包括： 举债主体方面，政府债务不得通过企事业单位等举借，融资平台公司不得新增政府债务。
资金使用方面，地方政府举借的债务，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。不得以支持公益性事业发展名义举借债务用于经常性支出或楼堂馆所建设，不得挪用债务资金或改变既定资金用途；
举债额度方面，地方政府举债不得突破批准的限额，地方政府及其所属部门不得在预算之外违法违规举借债务。
严禁变相兜底方面，地方政府对企业的注资、财政补贴等行为必须依法合规，不得违法为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保；
金融机构方面，地方政府不得违规干预金融机构等正常经营活动，不得强制金融机构等提供政府性融资。金融机构等不得要求地方政府违法违规提供担保。
2、2016年2月，财综[2016]4号 2016年2月发布的《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》就土地储备中心融资明确了各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款，土地储备融资需求应当通过省级政府发行地方政府债券方式解决。 3、2017年4月，财预〔2017〕50号 2017年4月发布的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》，针对国发〔2014〕43号发布以来市场上各种变相为地方政府违规提供融资的乱象，进一步明确了以下参与主体禁止行为： 地方政府方面： 针对包括平台公司在内的企业，地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式，要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。 针对PPP，地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金， 严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债，除国务院另有规定外，地方政府及其所属部门参与PPP项目、设立政府出资的各类投资基金时: 不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金， 不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失， 不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益， 不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。 金融机构方面： 地方政府不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为。金融机构为融资平台公司等企业提供融资时，不得要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保。 4、2017年5月，财预〔2017〕87号 2017年5月发布的《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》，为针对市场上 利用政府购买政策漏洞为地方政府违规提供融资的各种模式，作出了如下规定： 地方政府及其部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债，不得通过政府购买服务向金融机构、融资租赁公司等非金融机构进行融资，不得以任何方式虚构或超越权限签订应付账款合同帮助融资平台公司等企业融资。严禁将建设工程作为政府购买服务项目，严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构等提供的融资行为纳入政府购买服务范围。 5、2018年2月，发改办财金〔2018〕194号 2018年2月8日发布的《关于进一步增强企业债券服务实体经济能力严格防范地方债务风险的通知》，是继续深入对包括平台公司在内的 企业不得通过发行企业债券为地方政府违规举债进行了规定。该文件明确了发行企业不得以纯公益性项目作为募投项目申报企业债券。申报企业“严禁将公立学校、公立医院、公共文化设施、公园、公共广场、机关事业单位办公楼、市政道路、非收费桥梁、非经营性水利设施、非收费管网设施等公益性资产及储备土地使用权计入申报企业资产。”信用评级机构应当基于企业财务和项目信息等开展评级工作，不得将申报企业信用与地方政府信用挂钩。 相关企业申报债券时应主动公开声明不承担政府融资职能，发行本期债券不涉及新增地方政府债务。严禁申报企业以各种名义要求或接受地方政府及其所属部门为其市场化融资行为提供担保或承担偿债责任。 一直以来，金融机构对于低风险、稳定收益资产的追求，政府对于规模扩张的追求，这两股一拍即合的力量确实创造出了巨大的经济建设成果，但同时也埋下了系统性风险隐患。 在未来地方政府融资发展方向已明确的情况下，金融机构想分一杯羹能做的转型似乎也就是一些老生常谈的话题，如加快投行团队建设、深入调查融资主体自身经营管理资质、关注项目本身造血情况等，而不盲目迷信地方政府信用理念的深入人心希望不是通过一系列刚性兑付的打破来完成。
