2.4 PPP模式之财政能力论证
财政能力论证在《关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知》【财金〔2014〕2号】文件中明确指出财政能力论证为识别、测算PPP模式项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据，论证方式同样有定量和定性分析方法。因PPP模式的政府支出责任主要包括要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等，所以本文对以上四类支出的测算方式和公式进行了明确，根据相关公司完成单项测算后再汇总完成每个项目的测算后，汇总本级财政承担的年度全部已实施和拟实施的PPP项目数据，进行行业和领域平衡性评估以及财政支出能力评估。
行业和领域均衡性评估就是是根据PPP模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域PPP项目，防止某一行业和领域PPP项目过于集中的评估论证
财政支出能力评估就是验算本级财政承担的年度全部已实施和拟实施的PPP模式项目从预算内安排的财政支出责任总和有没有超过每年度一般公共预算支出的10%，超过了不能采用，没超过则可以考虑采用，当然这个比例各省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例，并报财政部备案，同时对外公布。
为加强政府债务管控，2019年财政部金发布了《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》【财金〔2019〕10号】对这一支出比例进行了进一步明确，即：对财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目，对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示，对超过10%的地区严禁新项目入库，并约定了对新签约PPP模式项目的运营补贴支出安排不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排的相关要求。
财政能力论证的大体工作流程大致是这样子的，如下图5所示。
财政能力论证总结一句来说其核心工作就是“当地财政能力能不能用PPP模式”。
物有所值评价解决的是PPP模式“值不值”的问题，财政能力论证解决的是PPP模式“能不能”的问题，物有所值评价和财政能力论证如同PPP市场的“神荼”和“郁垒”两大门神，想要成功开启PPP模式，那必须先要经过这两大门神的考验，否则则只能被拒之门外。
图5：财政能力论证工作流程图
2.5 PPP模式之实施方案
实施方案在我看来就是PPP模式的灵魂所在，它对一个PPP模式而言如同金刚狼那身钢铁骨架对能不能顺利“过关斩将”顺利完成全生命周期的使命起着关键作用，当然项目的社会环境、经济环境等外部环境也至关重要，但这副“钢铁骨架”有没有设计好用好料在项目事实上起着关键作用，它涵盖了项目概况、风险分担、运作模式、交易结构、合同体系、监管架构、项目采购方式等项目关键问题进行了详细阐述，下面简述下每个模块是做什么的，具体注意问题在后面章节详细说明。
风险分担是未来项目合作周期大家 “打口水仗”的依据。
运作模式决定了项目是结婚还是是“一婚”还是“二婚”，是新人还是旧人、“房产证持有人”是娘家人、还是由组建的小家庭。
交易结构决定了项目的投融资结构、运营回报机制和相关配套安排，直白的说就是项目的几个问题：①项目建设资金从哪里来②项目建完以后未来怎么还③为什么要借给你和凭什么相信你能还的问题④项目全生命周期中的“吃喝拉撒睡”怎么解决。
PPP模式的交易结构有个特殊性就是一般会在当地成立一家公司作为法人实体机构来实施项目，基本的交易结构图如图6所示，个人理解之所以这么做的原因主要有两个，一个是用项目公司做一道“防火墙”以达到风险隔离的效果，一定范围内保护政府机构和社会资本方，一个是作为项目实施中合同体系、投融资落地的载体，提高项目实施效率，规范多利益相关方之间的业务流程和行为。
图6：PPP模式的基础交易结构
这里简单说一下使用者付费、政府付费和可行性缺口补助三个模式，使用者付费可以理解成谁使用谁付费，如政府造了一个“长隆公园”，大家一算门票收入在合作期内就可以覆盖成本支出，那就只用门票收入来做回报资金来源；政府付费就是项目是纯公益性的没法收费，所以由政府自掏腰包出钱，如政府在城市里建了一条市政道路，这没法收费；最后就是可行性缺口补助，这个模式是最常见的模式，他是前两个付费模式的结合体，如政府建了个健身公园，门票收入只能够部分成本支出，那么剩下的就由政府来补。这个回报机制一般是社会资本方非常关注的一个点，这决定了社会资本方的钱收回来的可能性和安全性，如下图7所示。
图7：PPP模式的三种回报机制
合同体系这个好理解，就是指一个项目前前后后发生的各项业务的合同文件，如PPP合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。其中PPP合同是其中最核心的法律文件，它如同PPP模式的“婚前协议”。
监管架构主要包括授权关系和监管方式两块内容。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权，就是告诉实施机构和社会资本方你们能干什么不能干什么，这个非常关键，有句法律谚语叫“法无禁止即可为，法无授权不可为”在这里就非常贴切地表达我想表达的内容，特别是最高法于2019年12月发布《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》【法释〔2019〕17号】文件发布后，PPP模式就具有了“双重人格”，它既拥有了“公权”又拥有了“私权”，让我一个非法律界的从业人士有种“丈二的和尚摸不着头脑”的感觉。
监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督，和常规项目差不多，没什么两样，就是告诉社会资本方和实施机构你们不要合起来干坏事，后面有很多眼睛盯着你们呢。
项目采购方式简单说一下，国内的政府采购方式主要有公开招标、邀请招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。理论上项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式，但实际上【财金〔2019〕10号】对政府付费模式基本否决了单一来源采购模式，原因呢不多说都知道。
2.6 PPP模式之“两标并一标”问题
上文说了，PPP模式根据财金〔2014〕113号相关约定可以采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购等方式，但PPP模式实际上来讲是进行了多次招标，但可以分为两个阶段，第一个阶段是组建项目公司前的招标，可以理解为“服务”招标，这一阶段招标招的是社会资本方，第二阶段是成立完项目公司之后由项目招的标，可能存在设计、保险、设备、施工等，但因PPP模式招标时关注的是社会资本方的施工资质和能力.
所以一般情况下会“两标并一标”的情形，也就是PPP模式确定社会资本方这个招标阶段和后续施工总承包招标阶段合并，即社会资本方在有施工资质的情况下即为施工总包单位，这个一般模式只限于公开招标和邀请招标模式，因为在《招标投标法实施条例》第九条第三款已明文规定“已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供”，而采用竞争性磋商和单一来源采购模式选中社会资本方的不适用于《中华人民共和国招标投标法》，所以也就存在了是否需要进行“二次招标”的争议.
根据《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》【财金〔2016〕90号】6第九条简政放权释放市场主体潜力的相关规定“对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目，已经依据政府采购法选定社会资本合作方的，合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的，按照《招标投标法实施条例》第九条规定，合作方可以不再进行招标”。《中华人民共和国政府采购法》允许竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购模式，这在《关于印发政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》的通知》【财库〔2014〕215号】7文件中也有明确规定PPP模式允许采用上述两种方法，按照这个解释“两标并一标”也没问题。
针对“两标并一标”的问题我只能说希望相关部门进一步明确，各地政府在能不使用竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购的情况下最好不要采用这三种模式，避免出现尴尬局面。
