前言
在防范化解系统性金融风险的大背景下，以不新增政府债务为前提，正确处理好政府扶持和地方政府债务的关系，是农发行充分发挥政策性金融作用，实现可持续发展的重要路径。农业政策性金融在不增加地方政府债务的情况下，更好支持地方政府主导项目，需要地方政府、市场主体、农发行三方面的共同努力、聚合发力。
一、农发行的信贷实践及当前制约因素
农发行在地方政府债务管控过程中的信贷实践
2007年至2010年开展财政垫付性贷款业务。2007年1月，银监会批准农发行开办农村基础设施建设贷款，此时正值地方融资平台公司蓬勃发展阶段，农发行通过财政垫付性贷款向地方融资平台提供中长期贷款，用于农村公路等基础设施建设。主要实践做法是：地方人大将债务纳入财政预算，地方政府出具履行还款责任的会议纪要，地方财政部门出具纳入财政还款的通知函，贷款还款来源全部为财政资金。2010年至2014年开展土地收储贷款业务。2010年，地方融资平台清理整顿时，农发行不再开展财政性垫付贷款业务，转而开展土地收储贷款。主要实践做法是：农发行为地方土地储备局或土地收储中心提供中长期土地收储贷款，主要用于农民集中住房建设，以整治后土地出让收入作为还款来源。
2014年至2017年开展政府购买服务贷款业务。2014年“43号文”后，地方政府债券是地方政府唯一的融资渠道，农发行通过向不再承担政府融资职能的平台公司提供政府购买服务贷款，主要用于棚户区改造、易地扶贫搬迁、农村公路、水利建设。主要实践做法是：地方不再承担政府融资职能的平台公司承接农村基础设施建设项目，地方政府以购买服务方式支付工程款并纳入地方财政预算，农发行向地方融资平台提供中长期贷款，以政府购买服务资金作为还款来源。2017年至今开展市场化融资模式。2017年，国家对地方政府通过政府购买服务新增地方政府债务进行了严格规范，农发行不再开展政府购买服务贷款业务，转向以公司自营、PPP模式等为主的市场化融资模式。主要实践做法是：农发行为项目实施主体提供中长期贷款，借款人以项目运营财务收益及借款人综合经营收益等作为还款来源，严格防范增加地方政府债务。
当前现状及制约因素
一是经济高质量发展阶段风险管控成为永恒主题。2017年以来，随着经济发展进入新常态，稳增长不再是经济工作的重心，在2017年全国金融工作会议上作出重要指示，将地方政府债务管控提升到了政治任务的高度，这也成为后续地方政府“谈债色变”的“紧箍咒”。随着2017年全国金融工作会议的召开，地方政府债务管控逐渐呈现强监管、零容忍、严问责的态势。
二是地方政府债务高攀导致政府主导项目市场化融资意愿不强。宁夏自治区债务率和负债率居全国前列，呈现出“双高”局面。截至2019年末，宁夏地方政府债务余额1656.83亿元，负债率为44.2%，在全国排名第三，债务率为114.4%，在全国排名第四。宁夏自治区政府2017年163号文明确要求坚持“谁举债、谁负责、谁偿还”的原则，严格落实地方政府债务属地管理责任，各市县因担心新增政府债务问题，政府主导的项目融资积极性和主动性明显不足。此外，对于一些具有稳定现金流的项目，由于地方政府专项债扩容，各级政府更倾向于使用地方政府专项债、争取中央财政资金等募资方式投资建设，对农发行业务产生一定的“挤出效应”。
三是新增贷款涉债风险限制了金融机构的融资能力。目前，宁夏各市县融资平台公司均完成了改制，但由于市场改革不彻底、自身“造血功能”较弱，很多融资平台公司基本无经营性收入，存在的意义就是偿还银行贷款，还款来源全部依赖于地方政府财政拨款，对于该类企业承接的项目，新增银行贷款容易引发隐性债务风险。一些农村公路、河道治理、基础水利等公益性或准公益性项目，是地方政府重点关注的民生工程，但由于政府购买服务的退出，项目缺乏稳定现金流，市场化融资存在新增隐性债务风险，政策性金融机构支持该类项目存在较大困难。
三、支持地方政府主导项目的几点建议
如何区分政府扶持和政府债务
近年来，中央多次强调，把政府债务控制在适度规模之内。政府债务主要是指新增地方政府债务，在总量债务限额预算内的政府主动负债是被允许的。对于一些供水、供暖、供气等未来能够产生充足稳定现金流的项目，地方政府一般通过特许经营模式进行投资建设，投资回报全部来源于使用者付费，不会增加政府债务。对于污水、垃圾处理等具有一定现金流的项目，受当地人口少、民生工程收费价格管控、建设运营成本较高等因素影响，项目自身现金流无法完全覆盖投资回报，地方政府一般通过PPP模式进行投资，以可行性缺口补助和财政补贴收入弥补项目自身收益不足，此类项目属于政府未来的支出责任，具有确定性，在纳入地方政府债务限额预算管理的情况下，不属于新增地方政府债务。
对于一些湿地公园、流域治理修复等水生态涵养保护类公益项目，项目自身收益较少或无收益，地方政府交由市场化改制的地方国有企业实施，政府每年安排一定金额的财政资金用于项目治理，并在每年初纳入财政预算。该类资金虽属于政府支付范畴，但已纳入债务限额管理，不应被作为新增地方政府债务对待。对于自身收益无法完全覆盖投资回报的项目，若地方政府财政实力较弱无法纳入财政预算，地方国有企业依然依靠处置土地等国有资产和政府财政补贴来实现收益，在一定程度上承担了政府事权，实际上已经形成了政府债务，应按照新增地方政府债务对待。
支持政府主导项目的思路
1.地方政府层面
一是正确处理好政府补贴资金的使用。政府主导的项目要坚持“政府主导、市场主体参与”原则，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，纠正对政府债务的理解偏差，转变“谈债务色变”的思维定式和“有多少钱干多少事”的被动思想。对于中央和地方政府配套资金的项目，可通过市场化融资实现以时间换空间。如云南省政府出台配套补助资金政策，明确“省级财政确保每年筹措落实36亿元以上资金给予支持九大高原湖泊保护治理”，云南省财政每年安排治理补助资金，分期注资给项目实施主体，项目实施主体可通过社会融资实施项目建设。对于流域和河道治理等先行区建设项目，可通过社会融资方式，先建后补，将国家专项资金、地方筹措资金、项目收入返还等资金，用于支持项目建设，农发行可为项目实施主体提供信贷资金支持。
二是统筹规划辖内公共服务领域实施主体。目前，各地供水、供热、供气、物业、停产场等能够产生稳定现金流的公务服务领域实施主体比较分散、各自为阵。地方政府可统筹规划辖内“三供一业”等公共服务领域，交由一家地方国有企业负责实施，地方政府赋予相关资产专属运营权，实现城投公司业务多元化，发挥规模效应和协同效应，极大提高企业综合收益，从而提升投融资能力参与地方基础设施建设。如银川市将所有公用停车场全部整合至银川市城投公司，山东省东营市河口区将地区供热、供气、供水和物业收入全部集中于东营市河口区物业和市政公用事业投资发展有限公司，由该公司参与城镇基础设施建设，以公司综合收益作为项目的主要还款来源。
2.市场主体层面
一是整合壮大地方国有企业。地方国有企业需要坚持“依靠政府，但不依赖政府”的发展思路，积极推动平台公司市场化转型，对现有存量企业开展国企改制重组，盘活整合注入现有资产、匹配经营性资产，打造市场化程度高、投融资能力强的地方国企集团，实现既支持地方经济发展，又不新增地方政府债务。
二是盘活现有地方国有企业存量资产。据调研了解，宁夏自治区部分地方国有企业改制不彻底，市场化程度不高，划拨的低效资产较多，经营性资产较少，历史遗留的问题严重，企业需要承担大量的土地税、房产税、折旧费用等，导致企业净利润率较低，资产负债率、盈利能力等财务指标难以符合银行贷款准入要求。地方国有企业可将部分无效资产剥离至地方政府或不再承担市场化融资的平台公司，对于前期划转的土地、房产等按照最新市场价进行重新评估入账，重构资产价值、优化资产结构。
3.农发行层面
一是在融资模式创新上下功夫。以市场为导向，积极探索适应市场需求的信贷模式和信贷产品，如“统一授信、统担分贷”“项目开发贷”“过渡性资金安排”等。“统一授信、统担分贷”针对宁夏自治区实施的黄河两岸堤防、河道治理、生态保护修复等公益性或准公益性先行区水利建设项目，该类项目具有政府关注度高、社会效益好但现金流缺乏等特点，可由项目具体实施主体承贷，农发行集中统一授信，通过自治区大型国企或担保机构统一担保，以承贷主体综合经营收入和各类补贴收入为还款来源。“项目开发贷”针对宁夏自治区实施的重大民生工程等，该类项目具有实施周期长、审批流程多、前期准备时间久等特点，农发行可在项目实施前期通过项目开发贷方式为该项目提供融资支持，用于前期可研设计、人员工资、设备预定等，后期通过项目贷款予以置换。“过渡性资金安排”针对中央和地方政府配套专项建设资金的重点项目，该类项目具有资金到账和施工进度错配的特点，农发行可为该类项目提供过渡性资金安排，先行支持项目建设落地，待配套资金到位后还本。
二是在现金流设计上下功夫。充分用好宁夏自治区“四权”改革契机，探索“项目收益+权益交易”信贷模式，以项目自身收益和“四权”指标交易收益作为项目还款来源。探索“生态资产权益抵押+项目贷”模式，支持生态修复和环境整治等公益性项目，以生态资产交易和流转收入促进生态产品增值和价值转移，进一步巩固“绿色银行”品牌特色，支持区域内生态环境提升及绿色产业发展。在前期支持宁夏贺兰县水利建设项目“水权交易+供水收入”模式的基础上，探索使用“用水权”质押的贷款，支持水利、农业现代化灌区建设；以地方政府、工业园区释放出的“排污权”抵押并作为还款现金流，支持地方政府园区配套基础设施建设；积极推广政府统筹收购耕地指标模式和“农地+”模式，充分利用“两项指标”交易现金流支持高标农田整理和建设。
三是在信贷政策宣介上下功夫。继续巩固自治区“金融+”农发行专场信贷政策宣介及融资对接会成果，积极推动与地方金融监管局联合召开农发行专场融资推介会，邀请宁夏各市县发改、财政等政府部门负责人，重点市县国有企业主要负责人及财务负责人参加，聘请政策研究专业人员就如何壮大地方国有企业、增强市场化投融资能力开展专题培训，宣传讲解农发行信贷政策和信贷产品，深入了解项目融资需求。
结语
注重解决政府部门和企业在项目谋划、融资方案设计上的难点、堵点和痛点，建立与地方政府的长效合作机制，推动地方重大项目建设投融资理念和机制创新。
