前言
党中央、国务院在大力推进投融资体制改革的进程中，一方面，加强地方政府债务特别是隐性债务管理，发挥政府投资引导带动作用；另一方面，大力引入社会资本参与基础设施和公共服务领域，提出要形成市场主导的投资内生增长机制。
一、新时期国家投融资政策对水利改革创新的要求
近年，我国相继出台一系列深化投融资改革的政策法规，以及印发的诸多政策文件明确了投融资改革的要求和路径,不断推动要素市场的市场化发展，对水利投融资改革创新提出新要求。
1.政府投资方式和渠道十分明确
政府投资主要包括直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息等方式，政府投资应当与经济社会发展水平和财政收支状况相适应，政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金。水利项目建设资金主要来源渠道较为明确，主要包括财政预算内资金、一般债券、专项债券、水利建设基金和水利发展基金等。
2.鼓励和强调投融资机制创新
水利建设长期以来主要以财政资金投入为主，2005—2019年，财政投入平均占水利投资完成额的82.1%,“十二五”期间更是高达86%以上。近几年，国务院对水利投融资机制创新提出要更好发挥政府投资的引导和带动作用、市场在资源配置中的决定性作用等改革要求，强调要更多运用改革的办法解决建设资金问题，以市场化改革推动加快水利工程建设，多渠道规范筹措资金。
3.传统的筹融资模式需要升级和转变
水利项目建设多体现国家战略和地方发展需求，水利投融资平台公司曾作为政府主要筹融资主体，存在多种形式的政府政策支持，在筹措水利建设资金和推进水利项目建设方面起到重要作用。但2010年以来，国家开始整顿地方政府各类投融资平台，要求政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金。
二、从资本视角看水利市场化投融资的逻辑
1.深化水利市场化
投融资改革，最突出的困境和难点就是找到各类社会资本积极参与并获取投资回报的市场逻辑。水利项目的公益性和市场化融资的逐利性1997年国务院印发的《水利产业政策》明确提出鼓励社会各界及境外投资者通过多渠道、多方式投资兴办水利项目。
这一政策将水利项目划分为甲乙两类。其中，甲类项目为社会性强的公益性项目，建设资金主要从中央和地方财政性资金中安排；乙类为以经济效益为主、兼有一定社会效益的准经营性项目，这类项目的建设资金主要通过非财政性的资金渠道筹集。
水利工程在吸引社会资本参与的相关政策效果不显著的主要原因，就是水利项目较强的正外部性转换为市场化的路径不清晰。一方面，很多水利工程兼具经营性和公益性等功能，难以清晰界定公益性资产和经营性资产之间的边界，生态效益和社会效益难以纳入项目中；另一方面，项目传统立项审批模式的经济评价部分，在财务评价特别是对经营性收益部分的评价，缺少足够分量的市场调研，水分较大，存在较大的不确定性,经济效益通常难以达到预期，难以用于市场化融资。
因此，公益性部分问题不明确，开展市场化融资难度依然很大，同时，如果投融资模式没有真正实现市场化，也就没有解决好投资效率和效益问题。
2.传统融资模式与市场化融资模式的融资成本
水利项目投资具有较强的公益性、基础性和战略性。以贷款融资为主的传统融资模式存在着多种形式的政府支持，很多项目可以得到政策性贷款或财政贴息，银行贷款可以采取延期还本付息等多种方式降低实际融资成本，实际融资刚性约束条件不高，因此传统模式的融资成本较低。
采用市场化模式后，需要考虑投资者的融资成本以及投资回报等问题，如果不能对项目投融资模式和结构做出全生命周期的优化设计，就会导致交易成本和运营成本的增加。如很多人认为采用PPP模式加大了投资成本，采用传统模式更为适宜。
因此，水利项目采用市场化融资，就必须充分利用市场配置资源的作用，在最大程度上降低融资成本的同时，提供的产品也需要比传统融资模式在效率上、质量上更优，更经得起时间的考验，才会让相关方更易于接受。
3.市场化投融资需要有明晰的回报机制
按照水利项目的特点，单纯的项目盈利能力不高，如供水工程特别是农村供水工程，水价是项目收益的重要指标之一，但由于其公益性属性，动态调整机制的实现难度大。而大部分水利工程缺少使用者付费机制，项目的生态、景观、社会等价值还没有完全融入项目的回报机制中。
整体上看，水利项目投资收益率不高，导致新建工程融资难、存量工程盘活难、市场能力发挥有限，政府不仅需要在建设阶段提供大量的融资支持，在运营阶段同样需要提供财政补贴。
要发挥财政资金的杠杆作用，利用好社会投资，就必须要抓住投资回报中的价格这个牛鼻子，或者由使用者承担，即满足投资回报要求的成本和利润部分转移到产品使用者付费机制上；或者由政府承担，即政府提供差额的补偿。在整个过程中，既要提高投资效益和效率，也要兼顾社会性，敏感度和难度都较大。
资本的投入必须要获取与风险相适应的回报是市场化融资的前提条件，而水利项目提供的回报与资本的逐利需求在现阶段还不能匹配。水利投融资改革多年，投融资市场化机制没有形成的根本原因就是没有建立起明晰的回报机制。
三、思路框架以国家政策和要求为导向
1.水利市场化
投融资机制的建立，需要按照国家对水利投融资改革的要求和精神，基于水利工程的战略性、经营性、公益性等特点，多措并举，推进“两手发力”，既要发挥政府在集中保障资金以及政策引领和助推作用，也要运用改革的办法解决建设资金问题，合理利用各种融资工具，谋划吸引各类社会资本参与水利投资建设运营的市场化运作实现路径，建立多元化、多层次、多渠道的合理优化的筹融资机制。
2.充分用好市场化筹融资环境和工具
经过多年市场化进程的推进和投融资体制的改革，我国市场化投融资环境愈加规范，金融工具日趋多样化，资本市场更加活跃，为水利投融资改革提供了良好的条件。
从资金供应上看，我国资本市场或长期资金市场的资金规模巨大，已经成为基础设施建设资金配置的重要来源，合理引导更多中长期资金进入水利行业，完全可以满足水利工程建设资金筹集需求。
从融资成本看，贷款利率水平在全球范围内已呈下降趋势，相对而言，我国的融资成本偏高，国家已出台相关政策力促降低资金使用成本，包括股权融资、产业投资基金、不动产投资信托基金、基础设施长期债券等。总体上看,尽管新时期水利建设资金需求规模巨大，工程建设不缺资金，缺的是能够吸引社会资金参与的合理、有效的投融资机制。
3.构建多元化、多层次、多渠道筹融资模式
目前，我国投资拉动经济增长的总体策略和方向没有变，但我国投融资体制改革在理念、政府职能、管理责权、审批制度、管理手段、融资模式、融资渠道、融资主体等方面都已发生了较大转变，即由传统扩张式的投资拉动向追求投资质量和效益方向转变。从国家出台的诸多投融资改革政策中，不难看出我国基础设施和公共服务领域投融资逻辑的变化，即以政府投资主导向政府投资引导和带动转变，从政府配置资源和要素向更多由市场来配置和定价转变，从而提高政府投资效益和效率。
一是要充分发挥政府在财政投入和政策激励等方面的重要职能和积极作用，优化项目的选择，好钢用在刀刃上，采取有效方法和措施，发挥好政府的投资责任和资金保障方面的作用。
二是要运用改革的办法解决建设资金问题，进一步理顺水利建设项目的政府和市场关系，合理把握水利项目投资的市场逻辑，明确不同类型项目的回报机制。
对于经营性项目或者项目中经营性功能的部分采用市场化融资；对于准经营性和公益性项目，为增加项目可融资性，将水利项目的正外部性收益纳入项目中，支持打破传统项目立项审批边界的融资模式；用好各类金融工具和融资政策，有效发挥政府投入的杠杆作用，想方设法引领和撬动各类社会资本投资水利，形成以政策支持为引领、以政府投入为引导、优化市场要素吸引市场主体投入、发挥好市场配置资源作用的框架，实现提高投资效率和效益。
五、主要建议
1.实施分级分类项目管理完善
中央政府、地方各级政府在水利工程建设中的相关财政事权和支出责任划分研究出台《水利领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》建立事权清晰、责权一致、各负其责、协同推进的投融资机制。按照不同类型重大水利工程项目的功能性质、规模、回报机制等情况,探索适合不同项目特点的投融资模式。
2.创新项目立项审批方式和内容
新建水利工程在项目建议书或可行性研究阶段积极探索拓展水利工程经营功能采取可行方式吸引社会资本提前介入项目投融资方案研究&投融资方案采用产业导入和关联模式的项目在审批时应明确实施主体也可明确收益分配模式把因水利工程建设带来的相关增值收益以明确的方式反哺水利全面提升水利工程建设运营的综合效益。
3.统筹推进其他配套改革措施
针对水利项目社会效益和生态效益转化难的问题要探索建立水生态产品价值实现机制和水流生态保护补偿机制对水利项目公益性支出、产生的正外部效益给予一定的补偿提高水利项目的盈利能力。
结语
总体来看，“十三五”期间，随着金融贷款的扩大、PPP模式的推进、水利债券的使用等，水利市场化融资取得一定进展，政府投入占比下降到75%左右，但在渠道、方式以及吸引社会资金规模等方面仍不足，需进一步创新和拓展。
新时期国家投融资改革政策对水利投融资模式影响较大，水利行业如何推进“两手发力”，拓展市场化投融资需要深入研究探讨。
