日前，国务院发布了《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》，引导和支持社会资本参与生态保护修复项目投资、设计、修复、管护等全过程。对于有意参与生态保护修复并期望从中获得稳定盈利的社会资本而言，《意见》的发布无异于抛出了“橄榄枝”。
让社会资本在生态保护修复方面发挥积极作用，目前还有几道坎？江苏有哪些积极探索？社会资本与生态保护修复如何良性互促？记者进行了调查。
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现状如何？
标杆项目“闪耀”民企身影
在徐州潘安湖东侧湿地，有一个“鸟岛”，这里雉飞鹤舞、百鸟争鸣，在10万平方米的生态湿地园林里，有着超过60余种珍稀鸟类，1200余只国家保护鸟类。然而，这里曾经是另外一副模样。徐州潘安湖湿地公园原本是一处荒废的采煤塌陷地，如今已通过对塌陷地再造、生态修复、湿地景观开发，打造成为一座国家级湿地公园。
改造耗时耗力，还离不开社会资本的参与。“徐州潘安湖国家湿地公园原本是是徐州全市最大、塌陷最严重、面积最集中的采煤塌陷区，坑塘遍布、荒草丛生、生态环境恶劣，经过公司的修复改造，开发建设为国家级湿地公园，变包袱为资源。”无锡东珠生态作为A股上市公司，是国内少数拥有核心技术与专业研发团队的生态环保企业之一，公司主要负责人告诉记者，公司扎根于江苏市场，业务版图覆盖全国，在江苏，公司还参与了淮安白马湖国家湿地公园、无锡贡湖湾湿地公园等项目。
将目光转向南京浦口，这里同样在挖掘生态修复潜力。
在浦口区老山东麓，投资88亿元兴建的龙之谷主题乐园近日一开园即成“打卡地”，而旁边的矿坑蜂巢酒店去年开业以来，也吸引了诸多游客。
让人意想不到的是，因开采山石，造成植被破坏，这里生态环境曾遭到严重破坏。2016年，上海华昌集团用6600万元摘得矿坑用地，次年又以5.85亿元取得645亩废弃工业用地，此后，将生态修复和矿山再利用结合，因地制宜打造成酒店和主题公园。如今，两个项目投运后，年游客接待量预计将达到300万人次，直接带动就业岗位3000个。
“这里曾是环境最差的地方。”浦口区常务副区长吴俊介绍，在矿坑修复过程中，他们并不是简单地整地复绿，而是引导社会资本参与废弃矿山宕品的治理，既减少了政府投入，修复了矿山生态环境，也高效利用了原有存量废弃土地，推动了地方经济的发展。
在《意见》出台之前，就有不少社会资本参与生态保护修护，主要推动力，在于省财政厅运用政府和社会资本合作模式，引导社会资本积极参与生态保护修复。截至2021年11月底，全省PPP在库项目413个，投资总额约8307亿元，涉及生态建设和环境保护等多个领域，其中354个项目已落地实施，落地率86%，落地总投资7117亿元，吸引社会资本6041亿元。
目前，我省在库PPP项目中不少与生态保护修复有关。
1.盐城市区第Ⅲ防洪区水环境综合治理项目
采用PPP方式吸纳社会资本33.66亿元，通过提升环境容量，消除黑臭水体，改善区域水质，打造沿河景观带，挖掘当地水文化，实现“河海安澜、碧水畅流、岸绿景美、水韵盐阜、湿地之都”的良好愿景。
2.泰兴经济开发区污水处理及生态环境提升项目
主要包括深度净化湿地系统建设、河道生态修复、生态绿化建设等生态环境提升工程，在高效处理污水的同时，对生态环境进行整治，双管齐下改善泰兴经济开发区水体环境。
02
“瓶颈”在哪？
碧水蓝天需大量资金“护航”
虽然PPP模式在多地取得良好效果，但是，面对生态修复所需要的大量资金，江苏乃至全国的生态保护修复都仍然“捉襟见肘”。
省财政厅自然资源和生态环境处处长韩召迎介绍，“十三五”期间，省财政共投入生态保护修复资金379亿元，支持各类生态保护修复项目，全面推进山水林田湖草系统保护修复，全省生态环境质量明显改善，多项环境质量指标达到历史最好水平。
天更蓝水更清土更净，资金需求也更大。比如，为了加强太湖流域水环境保护治理，“十三五”期间，省财政五年累计安排100亿元，逐步改善水环境质量。目前，太湖连续第14年高质量实现“两个确保”目标，水环境质量大幅度改善。而近日出台的《徐州市生态修复工程实施方案》明确，“十四五”期间，徐州将安排生态修复重点项目五大类84项，总投资约224.8亿元。
如何突破资金“瓶颈”？省委党校校务委员、经济部教研室主任李宗尧教授表示，引入社会资本参与，可以弥补资金量的不足，同时可以优化资本的投入结构，提升资本的使用效率，还可以借助社会各方的参与，扩大生态保护修复的社会影响。
但能否从生态修复中获得稳定、可持续的收益，成为社会资本投入是否愿意投入的关键。“让社会资本参与生态修复有一定难度，生态修复项目一般来说回报不高，或者说很多项目需要长期运营后才有回报，投资周期长，与社会资本偏重利润、关注短期收益的特点存在错位。需要进一步创新机制，充分调动社会资本参与的积极性。”业内相关人士表示。
此次《意见》出台，则有望成为行业转折点。东珠生态负责人认为，《意见》提出要以“生态保护修复+产业导入”的方式进行生态修复治理项目建设开发，给公司带来了重大的发展机遇。“一方面，生态保护修复项目本身顺应国家‘双碳’战略目标，是利国利民的蓝海事业；另一方面，公司在修复建设过程中获得自然资源使用权或特许经营权，再进行碳汇交易，给公司在原有项目收入的基础上提供了业绩增量，这与公司目前正在探索的林业碳汇合作开发模式可谓不谋而合。”该负责人说。
实际上，碳汇交易确实有利可图。以林业碳汇为例，是指通过市场化手段参与林业资源交易，从而产生额外的经济价值，包括森林经营性碳汇和造林碳汇等方面。“我们在西部的一个造林碳汇项目，首期核证二氧化碳减排量达到10万吨以上，且已卖给一家能源公司，取得不错的收益。”一家参与西部生态修复的企业相关人士告诉记者。
03
潜力何在？
“谁修复，谁受益”激发热情
更多盈利模式，才能调动社会资本参与生态保护修复的积极性。 “谁修复，谁受益。此次《意见》最大的亮点，就是为社会资本的参与探寻回报机制。”长城证券环保行业分析师杨成表示，社会资本可以选择自主投资、与政府合作、公益参与等三种不同方式，围绕生态保护修复开展生态产品开发、产业发展、科技创新、技术服务等，参与自然生态系统、农田生态系统、城镇生态系统、矿山生态系统、海洋生态系统等各种类型生态系统的保护修复，对生态保护修复进行全生命周期运营管护。
同时，《意见》明确提出释放产权关联的权益，这些产权关联权益同样具有比较高的含金量。“比如，河道疏浚产生的泥沙，允许生态保护修复主体无偿用于修复工程，纳入成本管理，如果还有剩余的，还允许进入市场交易，丰富了企业盈利手段。”杨成说。
通过释放政策红利，为社会资本投入生态保护修复，进一步增强动力、激发活力，挖掘生态修复潜力。在宜兴国合环境高端装备制造基地总经理邵焜琨看来，本次《意见》从措施上看，是国家在EOD上的一次探索，将通过更多的保障来提高投资人的信心，“比如政企双方预计一块2000亩的区域环境全部改善以后，土地价格能从每亩50万元提升至200万，以前，这种增值都是由房产商享受，现在则变成了负责综合开发的EOD投资单位。”
面对新机遇，不少社会资本已经跃跃欲试。东珠生态主要负责人就表示，公司此前承接的生态项目，尚未产生正常盈利外的附加收益，“但公司相信，‘双碳’战略目标提出后，公司和政府方在草原治理、国储林建设等领域，将会碰撞出多模式、深层次的合作火花。”
不仅是直接参与生态保护修复的企业能够一头“扎进蓝海”，邵焜琨告诉记者，随着国家近年来大力挖掘“专精特新”企业，一批在细分领域做核心装备的企业，也有机会参与并取得很好收益。未来，这种企业可以参与到细分领域的运维业务，也就是被称作“环保管家”的业务当中。
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如何落地？
政府执行有着更高预期
社会资本“蓄势待发”，仍需政府“保驾护航”。记者在采访中了解到，基于对《意见》的期待，不少民企对政府如何执行有更高预期。
那么，《意见》如何扎实落地？
李宗尧
江苏省委党校校务委员、经济部教研室主任
社会资本参与生态保护修复，首先做好公益性和投资性的平衡，当前主要是做好社会资本收益性的保护，激发社会资本的参与热情，同时也要防范好资本的过度逐利性，更好服务生态保护修复的公益功能。
其次是要做好近期收益和长期收益的平衡，必须做好顶层设计，保护资本收益的持续性和连续性。
此外，社会资本参与生态保护修复，必须坚持公平自愿原则，让社会资本进得去、退得出。
社会资本与政府的深度互融与良性互促，需要用制度来规范，用机制来引导，用实践来创新。“各级政府要用政策法规、规划管控、产权激励、财税支持、资源利用、金融扶持、科技创新、信用奖惩等建立全方位互融的规章制度，只有既做好顶层设计，又在实践中不断发展，才能推动行业不断进步。”杨成说。
相关部门也在发力。“PPP项目在实施方案设计时，通过“使用者付费”及必要的“政府付费”，社会资本能够获得合理的投资回报。”省财政厅金融处相关负责人介绍，同时，政府通过加强项目监管、实施绩效评价、建立按效付费机制等措施，激励社会资本进行管理创新、技术创新，提高项目质量和效益。
韩召迎则介绍，省财政厅正在和国家绿色发展基金对接，希望在江苏落地一些EOD模式的项目，带动更多社会资本投入生态环境修复。
在提及“十四五”期间，徐州生态修复工程资金从哪来时，徐州市自然资源和规划局生态修复处处长谭忠诚说，资金细化分为市级以上资金、市级财政资金、县级财政资金、市场化资金和其他资金5种类型。另外还将按照“渠道争取、统筹使用、形成合力”的原则，要求各部门整合各类生态修复资金。在不新增地方政府隐性债务的前提下，鼓励和支持社会资本参与生态保护修复，拓宽生态修复投融资渠道。
值得一提的是，社会资本参与生态保护修复，一个“顽疾”在于资金运转。有参与公司告诉记者，生态环境建设行业的特点，决定了本行业资金密集型的特征，建设修复过程中的各个环节均需占用大量的营运资金，而政府单位的结算往往具有一定的滞后性。“我们希望，政府部门在付款条件和专项资金拨付方面，可以给到企业更多的支持。”该公司人士说。
评论：社会资本参与，社会责任为先
引导并支持社会资本参与生态保护修复，对于生态环境进一步优化大有裨益。能够从中获益是企业参与其中的动力，所以首先必须要健全机制保障投资人权益、提高投资人的信心。当先行企业从参与生态修复中获益，会形成信号产生强劲的带动作用，吸引更多社会资本投身这项事业。
与此同时，企业要平衡好逐利本质和社会责任二者间的关系，真金白银砸下去后，收益未必会立马呈现。生态修复过程长，通常情况下，获取有效收益应该也有周期。生态修复，社会价值大，既然选择参与其中，把社会责任置于重要位置，日积月累，定然会产生影响，相信获得收益是水到渠成的事。
更进一步而言，在制度层面，还要确保社会资本能够严格执行国家法律法规和政策，保护红线、守住底线。生态修复涉及面广，影响深远，必须加强对参与资本的监管，一是要确保社会资本投入数量上的连续性，尽量避免半途而废；二是不妨建立以政府为主导多方参与的协同监管监督体系，加强政府监管，行业协会的自律，以及新闻媒体和公众的监督。
撰文 | 陈澄 许海燕 梅剑飞
图片 | 视觉中国
出品 | 新华日报全媒体经济新闻部
主编 | 杭春燕 编辑 | 田墨池
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