前言
协同推进财税、金融、政府投融资、国资、国企等方面的体制机制创新，彻底改变城市发展观念和债务价值观，从根本上遏制隐性债务膨胀的冲动，实现债务与承债能力之间的良性循环。
加快财税制度改革，重塑央地关系
要有效管控地方政府债务规模，抑制地方政府投资饥渴、预算软约束，必须加快财税体制改革，重塑政府间的财政关系，从而根治地方政府债务风险问题。目前，建立权责清晰、区域均衡和财力协调的政府间财政关系，形成激励相容、风险责任清晰的现代财政体制，需要着重在事权与支出责任划分、收入划分、转移支付等方面进行科学的设计。
一是构建权责清晰的央地事权划分模式。明确养老保险、跨区域生态环境保护、知识产权保护等领域中央与地方财政事权和支出责任划分:以实现基本养老保险全国统筹为目标，分阶段过渡到由中央财政兜底全国基础养老金支出;中央加大环境质量监测、环境保护督查和生态建设统筹力度，强化跨区域生态环保责任落实，协调生态功能区与其他区域之间的利益平衡关系;着力加强全国一体的知识产权垂直管理体系建设，中央财政承担主要事权和支出责任，省级财政承担次要事权和支出责任。推进事权和支出责任划分改革法制化和实体化，根据不同领域事权划分，合理配置机构。规范地方分级管理体制，明确省及省以下政府的支出、决策、执行和管理、监督等责任。
二是加快推进省以下财政事权和支出责任划分。按照体现基本公共服务受益范围、兼顾政府职能和行政效率、实现权责利相统一、激励地方主动作为等原则，向省级政府上移基本公共服务决策、监督和支出责任，省级政府在公共服务提供中承担更大责任。基层政府主要承担基本公共服务的管理和执行责任。适度加强省级政府在维护本地经济社会协调发展、防范和化解债务风险等方面的责任，督促省级政府担负起“三保”主体责任。
三是建立地方收入的稳定增长机制。合理划分央地之间的税权和税收收入，调整完善分税制体制，建立地方税收体系。按照“中央立法为主、地方立法为辅，中央、地方分税分级管理”原则，科学、合理、规范地划分中央和地方税收立法权、税收收入权和税收征管权，逐步探索完善立法权，扩大地方税收征管权，实现部分地方税权适当下放。
四是优化完善转移支付制度。强化一般性转移支付的均等化功能和专项转移支付的政策性功能，调整完善一般性转移支付尤其是均衡性转移支付的分配方法，提高均衡性转移支付比重。合理安排共同财政事权转移支付和专项转移支付规模，支持地方落实中央重大决策部署。完善省以下转移支付制度，推动财力向困难地区和基层倾斜，提升地区之间财力均衡水平。增强中央财政对财政困难地区的基本公共服务兜底功能，加强中央财政对贫困地区、农产品主产区、生态功能区、特殊类型地区财力缺口的弥补，增强对财政困难地区政府运转、民生保障和基本公共服务供给的兜底功能，着力提升地区间财力均等化水平。
五是硬化地方政府债务约束。实行严格规范的债务投资决策责任制度。建立债务资金的分配机制和绩效评价机制，打破政府各部门之间的障碍，包括省级政府对各市县级政府的资金分配，以及地方政府对各行业部门的资金分配。
推进金融供给侧结构性改革，从源头上管好金融闸门
持续深化金融供给侧结构性改革，加强金融市场约束机制。一是继续强化不良资产真实认定和有效处置，依法处置高风险机构，完善存款保险制度，稳妥推动问题金融机构有序退出。二是加快金融行业重组和整合，培育头部证券公司，鼓励证券公司兼并重组，允许商业银行持股证券公司，同时加快城商行、农商行等中小银行改革，允许社会资本参与。三是建立各部门的联合监管机制，共同治理地方各类违法违规融资行为，从源头上管好金融闸门。四是鼓励好的金融创新，盘活存量资产，加快研究基础设施证券投资基金、社会效益债券等金融工具，打通PPP项目和资产证券化之间的壁垒，减轻政府债务还本付息负担。五是管控好新增项目的金融闸门。加强对金融机构、评级机构等中介机构的管理，督促其尽职守责，合理评估项目收益并提供相应融资。
做好投融资项目规划，编制政府资本预算
加强地方政府投资管理，提高投资有效性，建立投融资规划和预算协调机制，提升投资和融资匹配度。一方面，统筹政府资本支出和政府融资支出，实现资本预算对地方债务融资的有力约束。健全完善政府投融资规划制度体系，推动政府投融资制度和资本预算制度深度融合，增强政府投融资的前瞻性、计划性、系统性和有效性。编制政府投融资计划，作为确立年度政府债务融资规模的基本依据。统筹财政预算内投资支出与政府融资支出，将其融入年度资本预算，按照公共项目的基本属性匹配预算收入，有效降低财政风险。建立举债项目综合评价制度，以评价为基础完善项目库动态调整、问责追责等机制。另一方面，加强政府投资项目的全流程监督和管理。充分利用大数据、云计算等先进手段，对政府投资项目所有环节加强监管，提高政府投资效率。同时，对未纳入投资计划、但是政府仍违规开工建设的行为，应给予严厉惩戒。
改良基础设施融资机制，提升基础设施运营效率
改变政府与市场“划界而治”的理想化模式，改良基础设施投融资机制。一是合理规范运用政府的信用进行项目融资。未来推进项目建设时，不能完全否定政府信用的作用，不能将运用政府信用直接视为产生隐性债务的根源，因为利用政府信用进行融资确实在一定程度上解决了地方政府合理的基建需求。当前应该考虑如何合理规范运用政府的信用进行市场化的项目融资。推动地方政府、公益类国有企业与金融机构之间形成长期稳定的战略合作关系，规范政府信用的合理运用，明确公益类国有企业使用政府信用进行市场融资的权利和合法途径，加强此类企业的信息披露。进一步强化政府出资的投资基金、资管计划、资产证券化等市场化、专业化运行。
二是优化创新政府债务融资工具。探索发行永续国债，适当提高长期、超长期国债比例，为推进重大战略实施、加快新型基础设施布局提供支撑。设立与重大区域战略相配套的政策性金融机构，适应重大区域战略跨行政区的特点，对跨行政区重大项目提供中长期融资支持。对政府融资困难、融资成本较高的少部分欠发达地区，探索通过开发性金融机构发行金融债券融资，再对符合条件的欠发达地区地方政府直接发放贷款的形式，满足这些地区基础设施补短板等需要，并降低融资成本。
三是进一步提升基础设施运营效率，有效降低政府债务规模。当前每一个项目都有独立的运营服务商提供服务，这种做法不具有经济性，同一类型的项目运营成本之和远远高于寻求一个单独的运营公司进行运营维护。所以，未来应培育优质的大型基础设施运营商，推动高速公路、污水处理等基础设施在更大范围内整合运营，充分发挥规模效应，提升运营效率，提高资产回报，从而有利于减少政府债务融资规模。
加快国资、国企改革，增强市场活力
深化国资国企改革，继续推进地方政府融资类平台公司转型升级。一是实施限量管理。大规模重组地方融资平台，严控平台数量。二是实行分类管理和处置。将平台公司分为三类分别制定不同的监督管理措施:第一类转型为地方公共事业运营公司或城乡建设公司，主要承担公益类项目的融资和建设，如路桥公司、公用事业维护建设公司、政府辖区内的投资公司等;第二类转型为地方政府设立的地方政策性金融机构，如政策性信用担保公司或者产业引导基金公司;第三类通过混合所有制改革或者兼并重组等方式，转型为与地方政府脱离行政隶属关系和人事安排关系的充分市场化的公司法人，成为市场化的商业类平台。
三是提高融资平台类公司的资产质量。地方政府要继续重视平台公司的建设，充分考虑其未来健康发展的需要，帮助平台公司提高资产质量，降低非经营性资产的比重，从而提高市场化经营的能力。例如，在剥离非经营性资产方面，可以统筹考虑政府回购公益性资产、资产置换等多种方式。对于属于政府投资范畴的公益性资产，建议由政府通过回购的形式予以剥离，企业可将所得回购资金用于偿还到期债务。如果政府财力有限，企业应积极与政府协商回购计划及日程，与政府签订远期回购协议，实施逐步回购。同时，政府可以用优质资产和授权经营等方式置换企业持有的非经营性资产，即向企业注入更多优质的、能够变现的或有稳定收益的资产和项目。
四是积极采用多种方式分阶段分层次推进平台类企业开展混合所有制改革。平台类企业只有积极通过债转股、引入非国有资本等方式推进混合所有制改革，才能优化资本和债务结构，拓展企业的融资渠道和提升融资能力，有效降低企业杠杆率，平稳化解债务风险。改革初期，可以先推进优势子公司改革，易改先改。如加快推进优势子企业上市挂牌，还可以在子企业层面部分业务领域引入优质社会资本，实施引入战略投资者等方式推进混合所有制改革。集团层面则先积极剥离非经营性资产和盘活存量资产，化解债务，为混合所有制改革创造条件。与此同时，积极洽谈有意向的战略投资者。改革后期，积极推进集团层面采用发行可转债引入战略投资者、实施市场化债转股、以产权转让和增资扩股相结合的方式引入优势资本作为战略投资者等形式推进混合所有制改革。五是推动融资平台公司尽快完善现代企业制度。建立规范的现代企业制度，规范权责关系。同时，按照市场化原则推进混合所有制企业实施职业经理人制度。另外，建立健全市场化劳动用工机制。
革新城市规划理念，实现有序发展
一是省级政府加强对所辖区域内地市的目标管理，避免过度“超越自身能力”和“超越发展阶段”，从债务限额、项目管控等多方面遏制债务风险较高的城市快速扩张。二是地方政府官员要改变“能借到钱就是本事”的债务价值观，做好“借、用、管、还”才是真本事。三是加强土地管理。有序推进土地出让，要加强规划引领，对地块的功能布局要进一步深入研究、科学论证、合理安排、优化配置，有节奏、有计划地推进成熟地块土地出让工作
结语
革新城市规划理念，各城市应根据城市规模、发展阶段，因地制宜、科学确定发展目标，合理控制建设节奏和规模。即地方政府应坚持量力而行、规范管理、稳步发展的方针，确保相关基础设施建设、城市规划与城市经济发展水平相适应，防止盲目发展，确保城市整体规划有序、规模可控，避免基础设施建设增加城市债务风险。
