前言
随着国企改革进程的明显加快和地方债务风险管理的深入推进，债务负担较重的各地地方城投公司作为特殊类型的国企，与本身具备市场化业务的其他国企相比，面临的内外部环境更复杂，改革创新和转型发展的难度更大。因此，不少地方城投公司在近几年的转型发展中遇到了一些问题。
1、资金和债务问题的困扰
一直以来，大量的地方城投公司作为地方政府融资平台，参与城市基础设施的融投资和建设，自身造血功能较差，对政府财政资金依赖度很高，不具备自身还款能力，在转型发展中其建设和经营甚至更多的增加了政府隐性债务。一些受当地政府委托代建的项目，因需要大量垫资，导致城投公司筹资压力大，资产负债率过高的问题。一些公益性项目因项目本身不能融资，其建设资金来源问题也困扰着城投公司，新增项目难以获得融资，建设资金无法保障。
另外，因城投公司稳定的经营性收入来源很少，靠经营收入及其现金流来平衡公司负债几乎不可能，还款来源有限，只能依靠政府给予更多的资源，而债务期限与项目或政府财政匹配的现金流又不匹配，只能通过债务置换还款，但在目前资金紧张、较严监管的情况下，部分地区的城投公司融资困难，举新债还旧债的方式难以为继，又迫切需要对存量债务进行消化。可以说，资金和债务问题成为了当前困扰地方城投公司高质量转型发展的突出问题。
2、城投运营和管理不规范
城投公司是资本密集型企业，即使是地方区县级城投公司其注册资金、营运资金、项目投入资金也动辄以数亿数十亿计，再加上城投公司一般为集团公司，下属子公司孙公司、内部业务部门管理部门多，从事的业务又包括城市建设和营运的方方面面，承担的任务和项目又包括公益性、半公益性、半经营性、经营性等类别，与政府的政治经济关系紧密，对当地经济社会发展的作用举足轻重，因此无论从管理体制机制还是决策管理和日常运营来看，工作都十分复杂，在转型发展中更需要建立一整套结合实际的公司治理结构和运营管理体制。
可是，由于业务范围受地方政府影响较大，职能配置、内设机构和人员编制都由政府国资委决定，不少地方城投公司至今连基本的组织架构设置都不甚完整，再加上高素质的专业经营管理人才缺乏，如城投集团有的自管子公司采用部门化运作模式，仅设有法人代表，未设总经理，也未组建包括副总经理在内的公司经营班子，同时部分下属经营性公司在迎来市场化转型时，企业治理模式及转型方式还未确定，内部薪酬和分配方式及激励约束机制尚未完善，离市场化运营状态还有不小差距，管理不规范不合理现象多，经营风险大，导致各类项目尤其是经营性项目运营效率低下，收益不能覆盖每年债务。
3、进一步促进地方城投公司高质量转型发展的对策
纵观近几年城投类企业的政府融资职能被禁后，城投公司的转型发展之路，可以发现一批仅有融资功能的纯融资型城投类公司已被清理清算注销，多数以基础设施建设和提供公共产品服务为主业的城投公司整合地区城投资源，成立规模较大的集团企业，转型为公益类国企，部分业务开展市场化运营，继续发挥城建主力军的作用，承担地区基础设施建设和国有资产运营任务。少数具有相关专业资质、市场竞争力较强、管理规范的城投公司，在剥离其政府融资功能、妥善处置存量债务的基础上，转型为一般经营性国企。以基础设施建设和提供城市服务为主业的城投公司为例，新时代新形势下加强高质量转型发展应采取以下对策，以谋求具有核心竞争力的可持续发展。
政府出台政策，营造环境，引导各类城投公司转型发展
首先，政府要出台政策，调整和控制地方城投公司数量和结构，如一个地市级城市成立一家公益类国企城投公司，负责存量的公益类的项目，并承担所有公益类或半公益类项目的开发建设任务；每一区县将已有的市场化项目存量公司整合，成立一家市场化经营的城投公司，负责区域内市场化经营性项目，收费项目或特许经营权项目也交给这类公司，政府招商引资来的项目，可考虑这类城投公司参与其中或参股该类项目。自主经营、自负盈亏，公司融资投资、收入成本、绩效管理、人员考核采取经营性企业运营。地方政府以出资额为限承担责任。
由于资产和资源整合，公司信用评级相应提高，融资能力增强。继续发挥这类城投公司与一般企业不一样的与政府关系密切的优势，着力打造城市运营商、园区综合服务商、产业投资运营公司、国有资本投资运营公司等角色以资本为纽带服务城市发展和运营、产业引导、园区运营、投资地方特色优势产业和主导产业。鼓励这类城投公司推进混合所有制改革和并购重组，现金流较充足的城投公司充当社会资本与政府合作PPP模式，鼓励走出该地区，参与其他地区市场化的招投标，优胜劣汰，发展壮大，高质量地转型为具备市场竞争力、具有稳定现金流、法人治理结构完善的现代化特殊目的企业。
其次，由政府出面梳理城投公司负债，确认政府负债和城投公司自身负债，结合各类债务的实际，出台不同的债务化解措施。确定政府必须归还资金的项目主要以公益性项目和半公益性项目为主，公益性债务可用发行地方政府债券置换。政策性银行应开展显性政府贷款业务试点，作为政府债券的补充。
第三，对地方所有项目实施分类、分清轻重缓急，该由政府投资的项目由政府投资，该由企业投资的项目由转型后的市场化经营城投公司来投资。第四，推动经营型城投公司结合自身实际情况实施业务发展战略，实现多元发展。如景区园区开发及运营、产业孵化及运营，水务、公路养护、园林绿化等城市功能建设，房地产开发和物业管理，甚至资产管理、资本运作、基金管理、股权投资等。
完善公司治理结构，不断提升经营管理水平
第一，理清政企关系，明晰产权；第二，完善公司治理结构和组织保障。建立股东会、经营决策层、监事会等权责统一、相互制衡的治理结构。不断优化董事会建设，引进外部董事、独立董事制度。第三，推进混合所有制改革，引进战略投资者。第四，实施市场化选人用人机制，引入职业经理人充实经理层。打造市场化运营、专业化管理体系，为转型升级提供重要组织支撑；第五，实施员工持股计划和股权激励制度，优化短中长期激励机制，薪酬与市场化接轨，吸引和留住技术和管理骨干人才，不断提升专业人员队伍素质。
第六，充分考虑业态特征，完善集团公司监管体系及考核制度，完善和严格实施各种内部控制制度，加强内部审计，构建符合战略导向的绩效考核体系。为规范有序运营打下坚实基础。第七，加强企业文化建设，营造的团结协作奋发向上的组织氛围和创新奋斗奉献的企业精神风貌。第八，树立品牌意识，抓好重大项目建设和营运。第九，进一步完善子公司治理结构，改变集团部门化运作现状，抓好子公司的经营发展。明确下属各子公司的发展方向，立足市场需求，以强化内部管理入手，不断推动各子公司的转型升级。第十，转变发展方式，围绕主业深化改革发展，退出不具备竞争优势的产业领域。从粗放管理向质量效益转变，从重建设向重经营转变。
结语
地方城投公司的高质量转型发展是当前各地经济社会发展中的一项重要系统工程，在未来的转型发展中还存在诸多的不确定因素，但作为发展区域经济的重要力量和承担着建设经营城市重要使命的地方城投公司，必须在新时代的转型发展中找准战略方向，有效提升公司的创新活力、核心竞争力和社会价值，为城市经济社会的发展和国有资产的保值增值做出贡献。
