|城市更新专题研究系列
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睿诚研究院|
文|罗乾波
01
前言
近期与业内几个朋友在探讨城市更新项目的操作模式，即对于具体的城市更新项目，应该怎么去把握其核心内容、要求、流程等，以便达到以简驭繁的效果？
交流中感觉有点众说纷纭的“分裂”和“似是而非”。
有的说，遵循“留改拆”去做就可以了；
有的说，跟政府平台公司合作就可以了；
有的说，等土地挂牌后去摘牌就可以了。
......
众所周知，城市更新产业、政策、操作手法与区域特点等很复杂，很容易在实操中迷失方向——不是忽左就是忽右，也即容易进入某个或多个方面的误区。比如上面各朋友的那些观点，就是此类现象的典型表现。
在城市更新项目的实施模式的思考上，结合当下的趋势、政策和路径等实际情况，睿诚研究院认为，可以简化为三个维度的认识：
其一，国家级维度的要求
在顶层设计上，国家已经在战略和战术层面，都已经做了非常清晰的界定。
比如在《第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中提到“加快推进城市更新，改造提升老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村等存量片区功能，推进老旧楼宇改造，积极扩建新建停车场、充电桩。”
比如在《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》中提到“坚持‘留改拆’并举、以保留利用提升为主，加强修缮改造，补齐城市短板，注重提升功能，增强城市活力”、“加强工作统筹，坚持城市体检评估先行，因地制宜、分类施策，合理确定城市更新重点、划定城市更新单元。与相关规划充分衔接，科学编制城市更新规划和计划，建立项目库，明确实施时序，量力而行、久久为功”、以及“支持项目策划、规划设计、建设运营一体化推进，鼓励功能混合和用途兼容，推行混合用地类型，采用疏解、腾挪、置换、租赁等方式，发展新业态、新场景、新功能。”等。
在城市更新内容、方式和推进模式等方面，也已做出了或原则性或具体性的指导，为国内的城市更新指明了道路和方向。
另外，在城市更新的管控模式、实施主体的界定、项目规划编制、立项路径和资金运作等范畴，也分别做了相对具体的要求，就不再展开。
部分城市或部分项目在实操中，因各类原因有许多项目并没有完全吃透这些政策的精神、就快速上马，已然出现了或多或少的偏离情况。譬如，个别地方或项目，为快速推进项目，而直接套用广深模式，过程中困难重重、举步维艰，不得不停下来重新思考。
其二，地方级维度的要求
各地在城市更新的主要内容、实施路径、更新策略、阶段和区域的划分等方面，在大原则下又各有不同的表述和要求。
比如在城市更新的范畴上，广州、北京等地主要聚焦在狭义的城市更新范畴，而云南、安徽等城市更新基本涵盖了城市建设的各个方面，属于广义的城市更新范畴。
比如在城市更新方式上，在“留改拆”并举原则上，不同城市的偏重也有差异，南京将居住类地段城市更新项目分为维修整治、改建加建、拆除重建三种模式；石家庄将城市更新项目分为保护传承、优化改造、拆旧建新等类型。
长沙将其分为综合整治、功能完善、历史文化保护、生态修复以及全面改造等五大内容等。
虽然在本质上是一样的，但为何造成各城市的说法及其核心内容的不一样？
难道只是不互相超作业吗？
显然不是。
主要是各个城市的发展实态、产业强弱、空间内容和人口分布等不同而形成明显的差异，都需依据自己的情况来规划和执行，也充分彰显出各地的特色。
其三，项目级维度的要求
具体到项目级别，因“留改拆补建”在不同项目上的控制比例、以及实施方式的不同等，会造成不同区域、不同规模、不同方式、不同产业要素组合、不同规划指标等约束下的不同项目，比如在不同城市同样级别的片区类城市更新项目，也会不一样；再如在同一个城市中以历史文化保护为主的项目，也与原工业地块上的项目差异很大等。
项目是具体的，也是有其他因素牵制的；也更不必再说各地政府旗下的平台公司对不同项目的更细部的要求了。
上述三个维度的交织，将深深制约每一个具体项目的实际走向，已完全不同于以前的卖地到开发即完毕的短路径模式，持续化和精细化运营成为了目前城市更新项目的最终评判标尺；谁也跳不出这个三维结构的限制。
睿诚研究院观点：
一切皆需在全面观察、辩证思考后，再设计出合理的策略、划定原则和底线、架设出具体的可不断修正的方式，才能真正有效推动项目的发展。
02
典型城市主要实施模式分享
经睿诚研究院梳理，目前在国内的城市更新项目的实施上，如上所述，区域性的实操模式有许多具体差异，因涉及的具体内容较多，难以一一表述，此章节主要举例几个主要城市的模式，以及仅在更新内容和管控流程两角度来作些介绍。
主要举例如下：
1、在更新内容方面
◢ 天津：分为历史遗存类+商业办公类+低效资源类+老旧社区类+基础设施类+低碳绿色类6种情况，重点以历史文化保护和低碳类更新为首尾，打造出了天津的特色。
◢ 北京：主要分为功能核心区平房保护性修缮+简易楼和危旧楼房改建+老旧小区综合整治改造+老旧厂房更新改造+低效产业园区更新+老旧低效楼宇更新+老旧及闲置公共服务设施的更新改造+老旧公共空间的更新改造+街区更新等9类项目，侧重于老和旧区域及其内容的焕新改造，与其他区域不一样。
◢ 重庆：分为老旧小区+老旧厂区+老旧商业区+历史文化区+公共空间情况，重点以破旧更新为主打，形成了重庆的主导模式。
◢ 长沙：城市更新的主要对象包括城镇老旧小区、棚户区、危房、旧厂房、城中村、农安小区、区域性商贸市场、滨水空间以及对更新区域内历史文化资源的保护，其内容相对比较全面，也符合长沙的实际情况。
2、在管控模式方面
◢ 天津：体检评估先行+规划计划引领+强化科技支撑+倡导市场运作+倡导市场运作，五步走，步步为营。
◢ 北京：有9条具体内容进行了约束，下面只示例三点
“第四十八条 建立市、区城市更新项目库，实行城市更新项目常态申报和动态调整机制，具备实施条件的项目纳入城市更新计划。
第四十九条 实施主体编制城市更新项目实施方案时，应当进行现状评估、房屋建筑性能评估、消防安全评估、更新需求征询、资源整合等工作，并报区城市更新主管部门。
第五十一条 政府投资为主的城市更新项目，可由区人民政府或实施主体将相同、相近类型项目或同一实施单元内的项目合并招标，统一设计。”
◢ 重庆：把城市更新项目的操作区分为两大阶段——策划方案编制和实施方案编制两个环节，如下图所示
◢ 长沙：在实操流程上划分为12个步骤，打造出从城市整体规划编制到项目规划审批到绩效评估的闭环体系，较其他城市的模式显得更加丰满和完备
小结：
考虑到大湾区模式业内论述较多等，就没有单独把大湾区的方式拿出来赘述了。
睿诚研究院重点选取了天津、北京、重庆和长沙四大典型城市作为观察样本，从东中西空间上的具体有代表性的城市的实操手法来阐述本文核心观点。
借此来感受不同区域和城市的做法和特点，以便大家能够超脱于自己城市或项目的束缚，而获得更全面和深刻的认识。
03
结束语
6月29日，在湖南省律协组织的培训中，主要就城市更新项目的实操流程等方面做了交流，更多是从具体区域模式层面、供地模式层面和政策层面来介绍的，未能在城市更新项目操作的核心结构上、逻辑上和更广阔的空间上做比较系统的观察和思考，当然这也是许多单一课题下培训中必然要遇到的现实问题，其间不可能将更多的要素穿插进来，只能完成约定课题下的内容。
再回到本文主旨上来，如果仅从政策、区域、项目等具体角度来审视城市更新项目的实施模式，如果没有全面的结构化思考，就会比较容易陷于局部问题的困扰之中、而耗时费力和欲速则不达。
睿诚研究院擅长从全视角、全时空和全链条来进行思考和观察，期望能够把握规律和抓住其要旨等；此外，在历史性和境外观察等方面，以前部分文章已做一些阐述，就未在本文多言；只基于核心提供一些观点和建议，诚与各位朋友交流。
其中，文中未能详尽的全面和具体的内容，欢迎大家和我们及时探讨！
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