在面临债务化解和存量盘活的双重要求下，地方政府如何有效化解存量债务，显得异常重要。
现代咨询董事长丁伯康博士专门就此撰文《稳大盘背景下要重点解决好政府存量债务问题》，全面
回顾地方政府存量债务产生的主要原因、剖析
地方政府存量债务方面的突出问题，并
对地方政府存量债务化解提出建议。
上篇回顾了
地方政府存量债务产生的主要原因
。
本期为
中篇，剖析
地方政府存量债务方面的突出问题。
稳大盘背景下要重点解决好
政府存量债务问题
中篇 地方政府存量债务方面的突出问题
丁伯康
01存量债务上报、分类处置以及账务处理上的问题
2014年，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》明确对地方政府性债务存量进行清理甄别，甄别后的存量债务纳入预算管理，并可申请发行地方政府一般债券予以置换。为此，《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》提出了更为具体的操作方法，该办法明确存量债务的清理范围是截至2014年12月31日尚未清偿完毕的债务，也要求地方政府统一领导、财政部门具体牵头、其他部门单位各负其责。然而，在实际清理、上报和分类甄别过程中，部分地方政府领导担心本地存量债务过高，会影响到后续政府性的融资安排，甚至担心债务率过高会被问责，因此并未如实上报。有不少地区，将地方政府融资平台公司投向公益性项目的债务，也没有全部纳入一类债务进行上报，造成了存量债务不实，隐报情况比较严重。有的地方政府部门竟然将政府项目建设融资形成的债务，简单的划归融资平台公司的债务，由此也带来了地方政府融资平台公司背负了一定数额的政府债务。
此外，在债务甄别并纳入政府预算管理后，地方政府也获得了相应额度的一般债券用于置换存量债务。但在债务置换处理的过程中，因地方政府领导担心自身作为债务主体对未来政府的运作带来影响，因此简单的将债券资金以债务的方式借给融资平台公司。平台公司原先和社会资本的债权债务关系转换成融资平台公司与政府之间的债权债务关系，并未实质性降低融资平台公司的负债水平，甚至虚增了地方政府的债务总额。
02政策出台不同步，带来存量债务难以持续滚动
在“开明渠、堵暗道”总体债务管理思路下，我国地方政府债务实行的是限额管理，明确地方政府发行的一般债券总规模不得超过当年本地区一定的债券限额。债券限额包括新增债券限额和置换债券限额，其中新增债券限额用于地方的公益性项目支出，置换债券限额用于存量债务置换。在实际工作中，一方面，新增债券额度远远满足不了地方发展的需要，何况在债券额度分配的过程中，因省市县行政支配权限的大小及不同地区经济发展水平的差异，债券额度优先满足上级政府需要，存在分配和使用结构失调和有效性不足等问题；另一方面，置换债券仅用于认定为一类债务的置换，大量未纳入一类债务的隐性政府性债务的还本付息则由原债务主体承担，这使得原债务主体存在继续融资的刚性需求，“明渠”口径小，“暗道”堵的紧，地方政府普遍处于存量债务有序运作的阵痛期。
另外，在国发〔2014〕43号文在顶层设计下，相关债务管控政策体系主要针对地方政府和融资平台等资金需求方，并未从资金供给方、中介机构等方面进行系统设计，相关罚则也未落实到位，导致地方政府借助不规范PPP、政府购买服务、政府性基金等继续融资，政策出台的不同步也增加债务管控的难度。
03以融资带动城市发展的惯性思维没有转变
长期以来，地方政府和政府融资平台公司的主要领导，对中央政府关于融资平台规范运营和加强债务监管的要求，并不重视。特别是近年来，国家加大了地方债务风险监管的力度，并通过财税体制调整、《预算法》改革等，试图构建地方政府新的投融资体制机制。但是由于受到错误的业绩观、政绩观的影响，有些地方政府的领导在即使面临着严重的存量债务问题时，依旧秉承过去传统的发展思维，把融资作为地方建设和发展的生命线。地方政府领导要求金融机构和融资平台公司想方设法钻政策体系不完善、不健全的空子。如2015年实施债务置换以来，融资平台公司虽然释放出一定的融资空间，但很快又成为地方政府新的融资资源，这也使得2015年以来融资平台公司承担的隐性的政府债务暴增。很多地方政府仍在通过政府性资产资源的盘点、变通、注入等方式，提高平台公司融资能力，甚至很多地方政府正在新设、重整平台公司，试图通过融资平台公司的整合做大，进一步融通资金。殊不知，如果一味的扩大政府融资平台融资规模，不重视国有资产的经营和融资平台公司转型，只会增加地方政府的债务风险和融资平台公司的经营风险。
04有效投资不足使得债务化解并未真正找到破解之路
要想从根本上解决存量债务问题，必然要求地方政府建立良好的主体信用，通过政府债券的持续发行实现债务的正常还本付息，先做到债务控制，然后再通过税收、基金等收入的提高，增加债务额度或者偿还存量债务。
过去在地方政府的主导下，地方政府融资平台公司融入的多数资金都投向公益性项目。依托融资平台公司大举债、大建设，虽然给地方的城市面貌带来大变样，但从资金的投向来看，大多用于公益性项目支出，如市政道路、公立医院、公立学校、无收益管网等，投资项目是无法实现项目的收益平衡，这也意味着项目本身并无偿债资金来源，新增债务无法实现自我化解。
在本轮债务管控调整中，对存量债务有堵有疏，但堵的紧，控的严，要实现债务风险的最终化解，极有可能带来经济增速的下滑，甚至影响到新型城镇化进程。政策对如何提高投资的有效性，引导经济脱虚向实方面并未提出有效指导。这也要求地方政府需要在打造具有市场化导向、有经营性收益的产业类项目或最大化盘活国有资产资源价值方面，主动谋划，寻求存量债务化解的真正破题之路。
05债务管控未考虑地区性差异，可能带来不均衡发展
按照债务管控具体做法，在存量债务上报、分类和甄别置换过程中，早融资、多融资、胆子大的地方政府成为本轮债务置换的利益既得者。各项政策并未结合地方政府的财政实力、后续发展资金需求等建立差异化、针对性政策，甚至从财预〔2018〕34号文来看，未来政府专项债券额度将严格与本地财政实力挂钩，使得经济基础好的地方将有更大的低成本政府融资空间，加之相对实体化平台公司的融资支持，很有可能加剧地方发展的不平衡。因此，全面统筹地方政府债务的化解渠道，需要结合地方经济社会发展的实际情况和综合财力，因地制宜、因地施策，才能有效避免因为债务管控未考虑地区性差异问题，可能带来的影响。
未完待续...
在全面回顾
地方政府债务形成的成因、地方政府存量债务方面的突出问题之后，《稳大盘背景下要重点解决好政府存量债务问题》将为读者带来丁伯康博士对于重点
解决好地方政府存量债务问题给出的建议。
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