作者 | 周月萍 周兰萍 中伦律师事务所
来源 | 《PPP项目困境破解与再谈判》
引言
自PPP模式在国内推广以来，各部委陆续出台政策和规范性文件强调要为社会资本构建多元化的退出机制，以增强PPP项目的流动性，提升项目价值，吸引更多社会资本参与。而对于社会资本而言，健全的项目退出机制同样能够成为其积极参与PPP项目并获得合理收益的有力保障。因此，本文即从社会资本在PPP项目中的退出需求入手，结合相关政策和项目实践情况，对社会资本的退出路径进行重点论述并提出完善PPP退出机制的操作要点，以期对PPP模式的健康发展有所裨益。
一、PPP项目中社会资本退出的现实需要
自2014年财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》推广PPP模式以来，项目退出机制就一直作为PPP模式下必不可少的关键环节予以规范。紧接着，国发〔2014〕60号、国办发〔2015〕42号文、发改投资〔2016〕1744号的相继出台，都强调应当丰富PPP项目投资退出渠道，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出机制。究其原因，退出机制的健全和完善对政府和社会资本都有着深刻的现实需要。
增强项目资本流动性 提高社会资本参与积极性
对于社会资本而言，多元化的退出机制意味着可以以最小的成本吸引新的资本进入或实现退出，有利于增加资本灵活性和融资吸引力，进而有利于社会资本更便利地实现资金价值的回收。另一方面，政府方同样可以依靠构建健全的退出机制，在充分发挥社会资本在公共服务领域内建设和运营优势的前提下，通过满足社会资本关于项目退出的合理诉求，以起到提升项目价值，吸引更多社会资本参与的目的。
发挥社会资本联合体优势 满足联合体成员不同诉求
考虑到PPP项目投资规模大、专业性较强，组成联合体已经成为社会资本最为常见的参与方式。通常情况下，社会资本联合体由项目建设方、运营方和融资方所组成，通过发挥各自优势，实现公共产品和服务供给效率和质量的提升。但是，由于各联合体成员都具有阶段性退出的现实需求，比如建设方不具备项目运营管理的经验，其关注的是对于工程款的及时取得，所以希望能够在项目运营期尽快实现退出；又如融资方所选择的基金、债券、信托等融资工具通常存在期限错配的情形，难以满足PPP项目的期限要求，因此希望通过畅通的退出机制实现资金的及时回笼[①]。
防范合作期内不可预见风险 为社会资本参与提供保障
在PPP项目长达10-30年的合作期内，存在着诸多政企双方不可预见的风险，包含法律政策和经济环境的重大变更等等。例如财办金92号文等一系列规范性文件出台后，多数PPP项目不仅面临被要求整改或清退出库的风险，当项目运作模式存在合规性硬伤或政企双方无法就项目后续实施方案达成一致意见的情形下，社会资本只能寻求其他退出路径以实现自身的及时止损。因此，面对双方都不可预见的项目风险，健全的项目退出机制能够为社会资本积极参与到PPP项目中提供有力的保障。
二、PPP项目社会资本的退出路径
基于上述对PPP项目退出的现实需求，结合目前国内的实践情况，PPP项目中社会资本退出的常见路径主要有以下五种：
到期移交
到期移交是指PPP项目合作期届满后，项目公司将项目所涉资产移交政府方或其指定机构，通常发生于采用BOT、TOT或类似运作方式的PPP项目中。由于在采用到期移交方式的情形下，政企双方按照合同约定的移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准完成移交工作即可，移交完成后社会资本方或其与政府方出资代表所出资设立的项目公司可以选择继续存续或直接进行清算工作，因此属于项目正常终止情形下社会资本方最为常见的退出方式。
股权转让
股权转让是指社会资本通过转让其所持有的项目公司股权实现退出。股权转让的对象包括项目公司的其他股东或股东以外的第三人，待股权转让完成，作为转让方的社会资本即不再参与项目的后续实施，除双方另有约定外，其权利和义务均将由受让方所承继，因此该方式也成为了PPP项目实施过程中最为常见的方式之一。但是，在具体实践过程中需注意，PPP相关规范政策已明令禁止由政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金损失，因此如在合同中存在有关政府方股权回购义务等违规安排的，都可能面临被要求整改的风险。另外，为了保证公共服务提供的稳定性以及避免不合适的主体被引入到项目中，政府方通常在合同中会设置股权变更的限制机制，在合理的期限和限度内限制社会资本方不当变更股权。
项目公司减资
项目公司减资通常指PPP项目公司在资本过剩或亏损的情形下，根据实际经营情况，依法减少注册资本的行为，也是社会资本实现投资退出的常用方式。但是，由于减资对于项目公司的财务状况要求较高，应当在具备经济合理性的前提下进行减资方案的设计。同时，由于有限责任公司的资本维持原则和人合性约束，实践中，项目公司减资通常会受到公司内部表决机制和《中华人民共和国公司法》等法定程序的规制。例如，在表决机制上，公司减资属于必须经代表三分之二以上表决权的股东通过的事项。另外，需要项目公司相应编制资产负债表及财产清单并通知债权人，且债权人有权要求项目公司清偿债务或者提供相应的担保。换言之，为完成项目公司减资，应提前与银行等债务资金提供方进行沟通。
此外，还可以通过资产证券化、公开上市等方式退出PPP项目。具体内容与当前背景下完善PPP退出机制的操作建议请详见周月萍 周兰萍所编著的《PPP项目困境破解与再谈判》。
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中伦律师事务所周月萍、周兰萍律师专注于建设工程和基础设施领域法律服务二十余年。业务涵盖建设工程项目法律风险防控、PPP项目咨询/再谈判、工程/PPP项目并购、工程事故危机应对、建设工程/PPP项目争议解决等。周月萍、周兰萍律师连续多年在“建筑工程”“项目与基础设施” 领域获钱伯斯、建筑时报/ENR、The Legal 500等评级机构重点推荐。
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