作者|席加省 资深国资国企研究专家
拥有17年以上的国企改革、管理咨询经验、企业高级管理工作经验，常年活跃在国企改革一线，深度服务客户超过100家，执行咨询项目超过150
2021年9月23日，甘肃省发展和改革委员会等七部门发布了《关于推进市县政府融资平台公司整合升级加快市场化转型发展的指导意见》。这是自2020年陕西省《关于加快市县融资平台公司整合升级推动市场化投融资的意见》》发布后，又一个省级层面对市县融资平台公司市场化转型发展的文件，这凸显出市县级融资平台公司的重要性与紧迫性，同时也指明了市县级融资平台公司转型发展的方向、模式和路径，具有较强的借鉴意义。
01
债务风险化解与融资能力提升是地方政府对平台公司的核心诉求
无论是否转型，融资平台公司都必须要做两件事，这是融资平台公司的性质决定的，也是地方政府作为实际控制人对平台公司的必然要求。第一，着眼于生存，融资平台公司要防范化解政府性债务风险，守住债务底线。平台公司不能再承担政府融资功能，要加快剥离存量的政府性债务，防止新增政府性债务，对存量债务要积极协调、妥善处理，防止债务风险累积，防止出现债务危机。第二，着眼于发展，融资平台公司必须想方设法筹集资金，广开融资渠道、提高融资能力，突破融资天花板，统筹银行信贷、企业债、公司债等各种融资手段，保障各类重大投资、建设项目的资金需求。
如何才能做到债务风险化解与融资能力提升呢？只有一条路：市场化转型，推动平台公司成为具有市场竞争力的国有企业。那么，转型的方向是什么？转型后承担的任务有什么变化吗？
《意见》明确指出方向是”综合性国有资产运营集团公司”。从这个描述可以看出，未来融资平台公司不是单纯的“融资”功能，而是以融资为基础，以资产为核心，以资本运营为模式，进行全市/区县的国有资产的统一运营，承担国有资本保值增值的战略责任。以此出发，融资平台公司将以集团化、资本化方式对各级子公司进行有效管理，从而实现从管企业、管项目向管资产、管资本转型，因此，如果是说转型之前融资平台公司是“老融资平台”，那么转型之后融资平台公司就是“新资本平台”。在这种集团化架构下，减少企业户数，削减管理层级，提质增效，聚焦主业，集团公司做资本，二级子公司做业务，三级子公司做项目，分工明确、协同有力，加快推进市场化转型。
融资平台公司转型后承担什么任务呢？
《意见》指出，转型之后融资平台公司承担“更好服务县域经济高质量发展、重点园区加快发展、县城新型城镇化建设、乡村振兴战略各项任务，破解发展建设融资瓶颈，提高直接融资能力，支持项目建设，扩大有效投资，防范化解政府性债务风险”。显然，如果说转型之前融资平台公司承担的是单一融资任务，是被动的替政府融资，投资、建设、运营听政府指令的话，转型之后融资平台公司承担的是多维复合的任务，是以市场化的方式承担政府更重的任务，是“融投建管服”为一体的综合平台，是全方位服务于区域经济社会发展的有力抓手。从承担的任务角度讲，转型之后，融资平台公司是围绕着城市、产业的两轮驱动，以市场化的融资、投资、建设、运营服务能力承担城市投资开发、建设运营、产业培育、服务、乡村振兴等全方位的任务。
02
平台公司怎么聚焦主业、重组整合？
重组要做减法，要聚焦主业、大力发展市场类公司。
《意见》认为要“通过划分类型、整合资源、注入资产、清理撤销、归并整合、”以市带县”等方式，将现有融资平台公司转型为权属清晰、多元经营、自负盈亏的市场化综合性国有资产运营公司。”“在摸清现有融资平台公司底数的基础上，全面清理撤销”空壳类”平台、兼并重组”复合类”平台、着力打造”市场类”平台。”
显然，平台公司必须要重组整合，做“减法”，要坚决清理撤销空壳类平台公司，防止“越重组公司户数越多”这样的怪事发生，对于同类业务的公司归并整合，大力打造市场类平台，这样才能在重组后让融资平台公司找到内生发展动力，具备造血能力，否则重组整合就是玩数字游戏，就是搞形式主义，最终企业户数越来越多、领导越来越多，效益越来越差，完全起不到1+1>2的整合效果。
以市带县模式值得注意。
《意见》明确提出要推行“以市带县”模式，“由市级平台通过参股、业务整合等方式带动县级平台公司；鼓励将县级平台并入市级平台，向县级平台多渠道增信，探索通过市级统贷、县级用款模式扩大融资规模。”这实际上是鼓励市级平台公司重组区县平台公司。从全国看，市级国有企业以资产重组、股权投资、业务整合等各种方式对区县国有企业进行重组整合，以做强做大市级平台公司，构建航空母舰，以强大的市级国有企业带动区县级国有企业发展也是一种路径。但这种模式对于区县政府来说恐怕是有利有弊。好处就是背靠大树好乘凉，可以依托市级平台公司化解本区县平台公司的债务问题，增强融资能力。但这种模式下市级平台公司就太关键了，市级公司整不好，区县级也必然好不了。并且，区县级平台公司资产债务复杂，市级平台如何整合才能兼顾两方利益？最后，区县级基本上没有发展的主动权，那么如何贯彻区县政府的战略部署？这也是挺大的挑战。
03
平台公司怎么盘活存量、整合注入增量资产？
融资平台公司要想发展，就必须要有资源、资产、资本、资金。从市场化转型角度说，融资平台公司一方面要盘活现有的存量，另一方面地方政府要将新的四资注入到融资平台公司。该怎么注入呢？
《意见》认为要“认真厘清国有资产权属关系，优化组合各类国有资源资产， 通过注入资本金，划拨非公益性政府资产，推进融资平台公司整合。可将年度预算资金、国资经营收入、特许经营权、收费权、优质国企股权等优质经营性资产注入平台公司，将已建成的非公益性资产划入平台公司，积极依托平台公司实施政府投资项目，市县本级政府投资预算资金可注入平台公司作为资本金，增加平台公司资产规模和现金流。可选择部分水厂、污水处理厂、物流仓储等现金流比较充沛的项目，采取REITs、PPP、ABS等方式盘活，形成示范效应。”
资产注入必须要坚持市场化、法治化，不能凭行政命令，不能违反国家法律法规。因此，融资平台公司重组必须要对所有国有资产权属关系进行清理，分清经营性国有资产、公益性资产，对于经营性国有资产要分清权属清晰、权属不清等各种情况，分门别类、优化组合。同时，注入的方式要合法，可以通过注入资本金、委托经营等方式注入，要符合相应的法律法规及国资监管的要求。
资产注入必须要与业务相匹配，不能只考虑融资的要求，还要考虑业务的需要。要对重组整合后的公司进行准确的定位，明确其主营业务，然后根据对其要求注入相应的资源、资产。
04
平台公司怎么去行政化、建立现代企业制度？
融资平台公司是特定功能类国有企业，推进市场化转型，加快建设现代企业制度，推进政企分开、优化公司治理结构、推动三项制度改革都是重中之重。
《意见》认为“整合升级后的融资平台公司要健全现代企业制度，加快去行政化，强化独立法人地位，市州、县市区要选强配齐融资平台公司主要负责人，按照市场化原则推行职业经理人制度，政府工作人员原则上不再兼任公司管理职务。融资平台公司要成立专业投融资团队，其薪酬与市场化融资规模及质量挂钩。”
对于融资平台公司转型来说，没有现代企业制度的保障，一切都是空谈。由于历史原因，很多融资平台公司都缺乏公司运作的队伍与成熟的管理体系，长期以来作为政府的融资平台，政企不分，缺乏市场化运营能力。因此，想要转型，去行政化、推进政企分开是当务之急。如何推进呢？一方面，要建立健全融资平台公司的法人治理体系及集团管控体系，为各级国有企业配齐领导班子，减少双重身份现象，推进国有企业专职领导班子建设，尤其是要强化董事会建设，提高企业决策能力，推进经理层市场化选人用人机制的建立，有条件的要探索推行职业经理人制度，从而在领导班子这个“关键少数”上推行市场化机制，推动领导班子转变理念、提升能力、抓执行、抓结果，推动公司加快转型。另一方面，要坚决推动平台公司内部的薪酬绩效体系改革，建立市场化的工资总额管理制度、内部分配制度、绩效考核制度，在条件符合的子公司、项目推行中长期激励，真正激活员工动力，推动凭条公司加快发展。
05
平台公司怎么抓项目、做经营？
重组整合后融资平台公司到底该怎么发展？怎么才能对区域经济社会发展做出更大的贡献，核心是经营。
《意见》认为“坚持资金跟着项目走。资产运营公司要紧紧围绕县域经济
高质量发展、重点园区加快发展、县城新型城镇化建设，按照实施一批、谋划一批、储备一批的良性循环谋划储备实施项目，有效提高项目融资的可行性。要通过并购或组建专业化子公司，依法开展片区开发、产业园区、房产开发、工程承包、公用事业、污水垃圾、停车场、医疗养老、文化旅游等经营性业务，实现现金流整体平衡。”
对于融资平台公司来说，市场化经营能力是最大的短板，而市场化经营能力能否建立起来也是判断融资平台公司是否成功转型的关键。所以，融资平台公司在市场化经营上要坚持两点：第一，要以市场化方式谋划项目、投资项目，围绕区域经济的发展，从重点园区加快发展、县城新型城镇化建设等各个方面谋划、实施、筹备项目，按照市场化方式实现项目运作。第二，要善于以资本手段实现对业务的掌控与运作，对于市场化的业务，可以通过混合所有制改革、股权多元化等方式引入优秀的战略合作伙伴，充分利用其专业的能力及市场资源快速做强做大市场类业务，改善公司整体财务状况，增强公司可持续发展能力，培育新的业务增长点与资本增长点。
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